Поддержать
Есть ли альтернатива репрессиям? Что нужно для реальной налоговой реформы
Прошлая неделя оказалась весьма богата на события, которыми Украине предлагали гордиться.
Сначала Еврокомиссия представила свой ежегодный отчет в рамках Пакета расширения Европейского Союза-2025, где мы выглядим лучше, чем в прошлом году. Однако «скидка на войну» со стороны европейцев очевидна для каждого, кто живет в Украине, ходит в суд, ведет бизнес и ждет исполнения закона от силовиков. Поэтому, поблагодарив европейцев за понимание, трудно избежать вопроса: не делают ли они нам своими «розовыми» отчетами медвежью услугу — давая все более капсулирующейся без выборов власти аргумент тыкать в нос оппозиционерам: мол, помалкивайте, у нас все норм? (На счет этой дилеммы уже опубликовано достаточно рефлексий, в том числе и в ZN.UA. — здесь и далее примечания мои — И.В.)
Что до второго — ключевого для нашего текста — события, то им стало принятие парламентом законопроекта №14048: триумфального компромисса между Банковой и перманентно сопротивляющимися ей местными властями. По версии голосовавших депутатов, введение государственного надзора за органами местного самоуправления переводит децентрализацию в ее завершающую фазу. А главное — дает Украине право на получение 30 миллиардов гривен в бюджет, предусмотренных планом Ukraine Facility.
И тут у тех, кто «в теме», возникает вопрос: введение бутафорного, а не реального надзора уже окончательно похоронило децентрализацию — или еще нет?
Европа, конечно, и в этом случае на какое-то время закроет глаза, чтобы не рушить картинку и не давать повода своему электорату (а от его поддержки зависит продолжение финансирования Украины) сомневаться в наших успехах. Однако без контроля законности актов местных рад в условиях нереформированных правоохранительной системы и суда государство по сути продолжит растить бесконтрольного «монстра», получившего деньги и полномочия.
И сколько бы ни обижались на такие формулировки действующие мэры, которые действительно тянут на себе колоссальный груз войны, у государства есть свои задачи — удерживать скелет безопасности и не позволять рождаться новым феодально-коррупционным анклавам вроде Киева и Одессы.
И речь сейчас не о том, какая именно власть — центральная или местная — более грешна. О коррупции на высшем уровне, авторитарных трендах и разгуле спецслужб уже написано достаточно. Речь о другом — о том, какую институциональную рамку мы задаем, чтобы государственная система управления воюющей страны, даже в условиях вырождения просроченной власти на всех ее уровнях, укреплялась, а не разлагалась.
Заместитель главы ОПУ Виктор Микита, народный депутат Виталий Безгин, заместитель министра развития громад и территорий Алексей Рябикин на слушаниях, организованных Офисом Конгресса местных и региональных властей при Президенте Украины накануне голосования за законопроект №14048Децентрализация / facebook
Поэтому зафиксируем несколько ключевых причин провала реформы, обозначив риски и прогнозы. Возможно, это будет полезно тем, кто придет после — когда краска, нанесенная действующей властью, окончательно облупится, и украинские стены начнут перекрашивать другие мастера властного жанра.
Старт и забитое «окно» возможностей
Итак, политические назначенцы — главы областных государственных администраций — после окончания военного положения будут «надзирать» за законностью актов органов местного самоуправления лишь в части делегированных государством полномочий. По сути это надзор без надзора: все жирные темы — земля, стройка, коммуналка — остались в тени решений местных депутатов. Глубокий уровень контроля, изначально предусмотренный реформой, — на уровне районных администраций — исключен. Как и логика, при которой главы местных госадминистраций должны быть госслужащими, а не президентскими «винтиками».
Так что в условной местной бане ничего не изменилось: мэр, прокурор, полицейский, судья и глава облгосадминистрации по-прежнему удерживают хрупкий баланс власти. Иногда с перевесом в сторону местных (они до сих пор заправляют полицейские машины), иногда — в сторону Киева, где при необходимости поводок всегда можно подтянуть. В такие минуты баланс нарушается — и мы слышим либо заявления Банковой о «безответственности мэров», либо поток жалоб самих мэров и их представителей на «давление правоохранительных органов».
Почему так произошло? Почему удобный для всех — но явно не для громад и государства — договорняк остался в силе и преподносится как победа?
Многие собеседники, которые без камеры могут позволить себе говорить честно, кивают на предшественников: «Потому что еще в 2015-м надо было вводить надзор параллельно с передачей громадам денег и полномочий». Теперь же местная власть окрепла настолько, что способна блокировать любые попытки контроля уже в парламенте. И это, как ни странно, естественный процесс.
Действительно, если вспомнить старт децентрализации, доля правды в этих словах есть.
2015 год. Принятый тогда бюджет с изменениями в Налоговый и Бюджетный кодексы стал первым бюджетом децентрализации, драйвером которой выступил парламент и его спикер Владимир Гройсман. Президент Порошенко — человек, далекий от идей демократии, — после Революции Достоинства был вынужден публично поддерживать реформу, хотя делиться деньгами и полномочиями с регионами не сильно хотел. А в плане надзора ему была ближе собственная губернаторская вертикаль, тогда как реформа предполагала совсем другую модель представительства государства на местах.
В этом же году пятым президентом Украины было фактически сорвано внесение изменений в Конституцию, которые должны были закрепить децентрализацию на уровне Основного закона. Реформу следовало «вписать» в Конституцию, чтобы придать ей устойчивость и защитить от политических манипуляций. Однако при подготовке проекта в Переходные положения был спрятан пункт-договоренность с Путиным об «особом статусе ОРДЛО». Это вызвало масштабные протесты под парламентом. В результате за бортом оказались и «особый статус», и сама децентрализация.
Протесты под Верховной радой 31 августа 2015 годаGetty Images
2016 год. Разработан законопроект о надзоре за ОМС, согласованный с Ассоциацией городов Украины (АГУ) и Советом Европы. Но на заседании Кабмина, который к тому времени уже возглавлял Гройсман (центр реформы переместился из парламента в правительство), АГУ выступила против, и документ сняли с рассмотрения.
Реформа вязла в собственных противоречиях: добровольное объединение громад застопорилось, координации между министерствами не было, а страна все больше имитировала реформы — от полиции до прокуратуры. А без реальной реформы правоохранительной системы передача денег и полномочий без надзора превращала децентрализацию в феодализацию.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
2019 год. У Порошенко была еще одна возможность. В феврале 2019-го Верховная Рада 334 голосами внесла в Конституцию курс на ЕС и НАТО. Тогда, по нашей информации, между президентом и премьером состоялся разговор: Гройсман убеждал добавить третий пункт — закрепить в Конституции создание районных и областных префектур. Но Порошенко, уверенный в своей победе на выборах, предпочел ручной режим и личные договоренности с мэрами системным решениям и контролю. Злить местные власти перед выборами было не в его интересах.
Эксперты, оглядываясь назад, признают: реформу в 2015 году запускали в условиях политического и финансового минного поля. Поэтому сделали ставку на «сначала деньги и полномочия, потом контроль». На старте это выглядело оправданным — местное самоуправление было слабым, методику надзора нужно было доработать, а пугать мэров тогда никто не хотел.
Продолжение и срыв базового законопроекта №4298
Европейцы не зря называют децентрализацию самой успешной реформой в Украине.
Потому что ей — везло. Но к любому «повезло» нужно быть готовым.
После прихода к власти Владимира Зеленского новая команда профильного министерства, во-первых, не «выкинула» децентрализатора Вячеслава Негоду — он остался заместителем министра и держал в руках институциональную память реформы и пул экспертов. Во-вторых, в парламентском комитете тоже нашлись молодые, но вменяемые силы, которые смогли воспринять и развивать идеи своих предшественников.
.jpg "Экс-заместитель министра развития громад и территорий Вячеслав Негода, народные депутаты Виталий Безгин и Александр Алексейчук")
Экс-заместитель министра развития громад и территорий Вячеслав Негода, народные депутаты Виталий Безгин и Александр Алексейчук Александр Алексейчук / facebook
2020 год. 12 июня 2020 года Кабинет министров Украины принял 23 распоряжения, которыми определил административные центры и утвердил территории территориальных громад по всем областям. Это волевое решение завершило период добровольного объединения и позволило создать 1469 громад, что стало важным шагом в процессе децентрализации. Благодаря этому Центральная избирательная комиссия смогла назначить первые местные выборы на новой основе. Через месяц Верховная Рада поддержала постановление №3650 о ликвидации 490 районов и создании вместо них 136 новых. Реформа, хоть и с политическими подножками (парламенту не везде удалось пересилить давление местных феодалов, «объединявших» громады и рисовавших границы районов под себя), набирала обороты.
2021 год. Рада приняла в первом чтении законопроект №4298 о местных государственных администрациях, который должен был закрыть главный пробел реформы — отсутствие государственного надзора за законностью актов местного самоуправления.
Это был сбалансированный документ, выстроенный по европейской логике:
- надзор — не ради подчинения, а ради законности;
- надзор — не только за делегированными, но и за собственными полномочиями громад (закон о четком разграничении полномочий между центром и местным самоуправлением уже готовился параллельно);
- независимые префекты-госслужащие, набираемые из резерва, а не президентские ставленники.
АГУ публично этот вариант не поддержала, но активных действий по блокированию голосования в парламенте не предпринимала. Что свидетельствовало о наличии шаткого, но компромисса между центральными и местными элитами. Однако после голосования в первом чтении все изменилось. На Банковой. Президент Зеленский категорически отказался видеть префектов госслужащими, а не своими прямыми подчиненными.
Тему модерировал на тот момент профильный зам. главы ОПУ Кирилл Тимошенко. В результате в поисках политического баланса автор законопроекта Виталий Безгин переписал его ко второму чтению в пользу Банковой. Префекты превращались в политические фигуры, напрямую подчиненные президенту. Из инструмента европейского надзора законопроект превратился в инструмент вертикального контроля — фактически в способ подавления местного самоуправления. АГУ, ожидаемо, выступила категорически против обновленного текста.
Документ на несколько лет «завис» между комитетами и утратил поддержку и экспертов, и мэров. Что совпало с провалом деятельности объединенного в 2022 году профильного министерства во главе с вице-премьером Александром Кубраковым. Децентрализация и региональная политика была задвинута в стол, пока министерство на законодательном уровне продвигало коммерческое поствоенное восстановление.
Весна 2025-го. После четырех лет войны и переформатирования профильного министерства, которое возглавил Алексей Кулеба, к законопроекту №4298 вернулись. Проект подкомитетом во главе с Безгиным был переработан — не идеально, но уже не в пользу Банковой: он восстанавливал ключевые принципы и мог стать базой для постепенного совершенствования. Все эксперты, с которыми мы говорили, сходились в одном: его нужно было принимать — пусть с доработками, но без промедления.
Юрий Ганущак, директор Института розвития територийКаштан News
Однако именно в этот момент окрепшие местные власти поставили точку.
АГУ, опираясь на политический вес мэров и депутатов громад, заблокировала продвижение закона в комитете. Все это происходило на фоне продолжающейся концентрации власти в руках президента (включая повальное введение военных администраций в том числе в громадах, где исправно действуют рады), что позволяло местным властям прикрывать собственный интерес в этой антигосударственной игре.
Пиар-тезис о 26 контролирующих органах стал прекрасной завесой реальной ситуации: на сегодня никто в государстве не контролирует акты, которые принимают местные рады, на предмет законности. Поэтому то, что мы знаем о деятельности Киеврады и Одесской городской рады, говорит лишь о том, что до них дотянулось НАБУ. Но НАБУ на всех не хватает, пока мэр, прокурор, полицейский, судья и глава администрации стоят на страже своего кармана, а не громад. Плюс отсылка АГУ к необходимости сначала внести изменения в Конституцию (на что, понятно, голосов у этого парламента нет, а вся децентрализация прошла на грани конституционного фола), а также многолетнее блокирование принятия закона о столице — только подтверждают отвержение местными властями любого контроля со стороны государства.
В результате на смену системному законопроекту пришли суррогаты и компромиссы — облегченные версии без содержания. И завершилось все тем, что мы имеем сегодня: «надзор без надзора» — формальный отчет перед ЕС и очередной повод для власти сказать Европе, что у нас все ОК. А АГУ — что она выиграла бой, но не битву. Потому что дальше — все тот же договорняк на фоне усиления авторитарных тенденций в стране. И защиты — никакой. «Правительство проигнорировало позицию Верховной Рады Украины и подало бюджет на второе чтение с 60% НДФЛ для громад. Будет интересно», — написал Виталий Безгин. АГУ уже возмутилась по этому поводу.
Мэр Бучи Анатолий Федорук (в центре), исполнительный директор АГУ Александр Слобожан, президент УАРОР Татьяна-Егорова Луценко на слушания, организованных Офисом Конгресса местных и региональных властей при Президенте Украины накануне голосования за законопроект №14048Децентрализация / facebook
Про интерес прокуратуры Кравченко к громадам напоминать?
Риски и прогнозы
Попытка поставить точку в реформе децентрализации на самом деле открыла целый пласт новых рисков — политических, институциональных, финансовых и общественных.
Формально завершив реформу, Украина фактически вошла в стадию неофеодализма — когда центральная власть удерживает контроль над политическими назначениями, а местная — действует без реального надзора, опираясь на свои ресурсы и договоренности.
Важно и то, что ни Конституция, ни Европейская хартия местного самоуправления не содержат исключений, которые ограничивали бы надзор только делегированными полномочиями. То есть нынешний закон фактически ограничил саму Конституцию.
Уже совершенно очевидно, что до конца каденции нынешнего парламента никаких глубоких изменений в сфере надзора и баланса полномочий не произойдет.
Принятый закон, скорее всего, Европа зачтет как выполненный индикатор — со «скидкой на войну». Украина получит деньги, но не решения: проблемы системы будут не устранены, а законсервированы.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
Реальный шанс появится только в первый год работы нового парламента — пока депутаты не «обросли» зависимостями и схемами, пока не разложены политические квоты и не устоялась новая конфигурация власти. Именно тогда можно будет вернуться к базовому пакету решений: новому закону о префектах и местных государственных администрациях; изменениям в Конституцию по децентрализации; обновленному закону о местном самоуправлении или муниципальному кодексу; закону о разделении полномочий и новой модели местных финансов. (Над проектом о разделении полномочий сейчас, кстати, на площадке Кабмина работает группа экспертов и представителей профильных ассоциаций. АГУ, которая еще недавно призывала «сначала разделить полномочия, а потом вводить надзор», игнорирует заседания группы).
.jpg)
Киевская городская государственная администрация
Понятно также, что главным драйвером этого процесса, как и прежде, останется Европейский Союз. ЕС рано или поздно «откроет глаза», и то, что он увидит, нам придется быстро исправлять.
И тут возникает один из ключевых вопросов: чьими руками и умами?
Реформа держалась благодаря тому, что, несмотря на сменяемость политических команд, внутри экспертного пула (а пакет законов разрабатывался начиная с 2008 года!) сохранялось единство. Сейчас, к сожалению, его нет. Как, похоже, нет и уважения молодых политиков (тех, кто, вероятно, войдет в следующий парламент) к опыту «аборигенов децентрализации». Тем не менее есть ощущение, что это — болезни роста этого этапа реформы. И что творцам децентрализации — экспертам, политикам, чиновникам (в том числе местным), которые десять лет строили новую систему управления государством, — все же удастся договориться и удержать потрепанное знамя децентрализации, чтобы передать его следующей политической команде. Ради демократического будущего Украины.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google