Поддержать
Пять причин дисфункции украинского правосудия
Во вторник, 4 ноября, Еврокомиссия представила свой ежегодный Отчет в рамках Пакета расширения Европейского Союза в 2025 году, который касается всех кандидатов на членство в ЕС, в частности и Украины.
После атаки со стороны политической власти на НАБУ и САП многие ожидали довольно критического отчета. И действительно в этой части он достаточно четкий и не очень дипломатичный: «Парламент принял закон, отменявший важные гарантии независимости НАБУ и САП и подчинявший их оперативную деятельность политически назначенному генеральному прокурору. После внутренних протестов и международной критики был принят другой закон, восстановивший независимость НАБУ и САП. Вместе с тем риски неправомерного давления на антикоррупционные органы остаются предметом обеспокоенности».
К тому же Еврокомиссия повторила требование из предыдущих Отчетов о необходимости принять законодательные изменения, гарантирующие, что процедуры отбора и увольнения генерального прокурора станут более объективными, прозрачными и будут основываться на заслугах. То есть по сути Украину предупредили, что в дальнейшем генеральный прокурор перестает быть политической фигурой, а его отбор должен стать больше похожим на судейские конкурсы, что, несомненно, абсолютно логично, ведь генеральный прокурор тоже является частью системы правосудия в широком смысле. И вряд ли в демократической стране может быть так, чтобы судей районных судов по два года отбирали на конкурсах, где они сдают по четыре экзамена и проходят по два публичных собеседования, а карту с фамилией генпрокурора офис президента извлекал бы из кармана за полчаса до голосования в парламенте.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
«Малый треугольник» правосудия (суды, прокуратура, адвокатура) должен не только формально отвечать стандартам ЕС, но и функционировать соответственно.
Так что же, кроме истории с НАБУ и САП, в этом году привлекло внимание Еврокомиссии в сфере верховенства права?
Международные эксперты
Еще в довоенные времена законодательство Украины о судебной власти получило новый предохранитель от коррупции, кумовства и произвола — международных экспертов в конкурсных комиссиях по отбору кандидатов на высшие судейские должности. Впервые это произошло на конкурсе в Высший антикоррупционный суд (ВАКС), а впоследствии продолжилось в соответствующих комиссиях по отбору кандидатов в Высший совет правосудия (ВСП), Высшую квалификационную комиссию судей Украины (ВККС), судей Конституционного суда Украины (КСУ) и даже дисциплинарных инспекторов ВСП.
В 2021 году власть считала, что международники в качестве компромисса поработают 3–6 лет, проведут один-два отбора и передадут свой опыт (и полномочия) соответствующим органам самоуправления — Совету судей, Совету прокуроров и Совету адвокатов (в случаях с ВСП и ВККС), а также субъектам назначения судей КСУ.
Время прошло, в некоторых конкурсных комиссиях завершился отведенный для международников срок, поэтому возникла очевидная дилемма: готова ли Украина отказаться от международников, или наоборот — без них невозможно обеспечить непредвзятый и прозрачный отбор?
Еврокомиссия долго молчала публично, отмечая на личных встречах, что Украина должна постепенно отказываться от помощи международных экспертов. Но после истории с НАБУ и САП риторика кардинально изменилась. И в Отчете о расширении мы видим четкое требование продолжить привлечение международных экспертов к отбору не только будущих членов ВККС, но и новых судей Верховного суда. То же касается и проверки судей высших судов.
ЕС настаивает на продолжении деятельности Общественного совета международных экспертов (ОСМЭ) в отборе новых судей ВАКС. Предыдущий конкурс был провальным, поскольку из 25 вакансий удалось заполнить всего две. Сейчас идет повторный конкурс на 23 вакансии ВАКС и его Апелляционной палаты, который согласно графику ВККС должен завершиться в марте 2026 года. Но, опережая события, Еврокомиссия указала, что ОСМЭ нужно привлекать вплоть до момента заполнения всех вакансий. То есть если в этом конкурсе не удастся подобрать полный состав судей, сроки работы ОСМЭ также будут продлены.
Кстати, именно такие предложения высказала коалиция общественных организаций во главе с Лабораторией законодательных инициатив в Теневом отчете, который они второй год подряд готовят для Еврокомиссии.
В Брюсселе заметили и попытки нивелировать участие международных экспертов через Конституционный суд или парламент. «Растет сопротивление участию международных независимых экспертов в отборах и проверках, в частности рассматривается конституционное представление и зарегистрирован законопроект, что ставит под сомнение все «международные» процедуры». Это вызывает серьезную обеспокоенность», — подчеркивают в ЕК.
Поэтому это сигнал для политической власти и от общественности, и от ЕС: любые попытки посягнуть на антикоррупционную инфраструктуру и международных экспертов будут получать мгновенную реакцию и усиление надзора. Остается надеяться, что несмотря на публичную радость от дипломатично позитивного отчета ЕК, Банковая этот урок усвоит.
Имеющийся опыт участия международных экспертов в конкурсных процедурах сейчас нуждается в систематизации, унификации и стандартизации, ведь каждая комиссия или совет работают по своим стандартам и процедурам. Это несколько нивелирует пафосное словосочетание «путь Украины к верховенству права», ведь бывают неединичные случаи, когда эти комиссии/советы приходят к кардинально разным выводам об одном и том же кандидате. И непонятно, кандидат все же отвечает требованиям добропорядочности и этики или нет, если одна комиссия признала его добропорядочным, а другая несколькими месяцами ранее — нет.
Институционная состоятельность ключевых органов
В Еврокомиссии отмечают определенный прогресс Украины в проведении конкурсов и назначении новых судей, но указывают, что «судебная система все еще страдает от серьезного кадрового дефицита». Также отмечают, что органы судейского управления функционируют должным образом. Вместе с тем безотлагательного решения требует вопрос отбора и назначения их членов, а также институционной состоятельности (включая ІТ-инструменты, аналитику и доступ к базам данных). Рекомендуют также повысить состоятельность органа общественного контроля: «ОСД нуждается в усилении, в том числе улучшении доступа к судейским досье, аналитической способности и создании секретариата».
Коалиция общественных организаций поддерживает эти рекомендации в своих Теневых отчетах — прошлогоднем и этого года.
Кворумы в ключевых органах
Не меньше внимания со стороны ЕК приковано к наличию кворумов в ключевых органах судейского управления — ВСП и ВККС, а также Конституционном суде Украины. ВСП в течение долгого времени работал на грани кворума (15 человек), а Конституционный суд на полгода останавливал работу из-за его отсутствия.
Это недопустимо в устойчивых демократиях, но регулярно происходит в Украине. За последние 11 лет ВСП и ВККС дважды останавливали работу. КСУ — один раз полностью и несколько раз частично из-за периодических внутренних конфликтов или же внешних вмешательств (таких, как незаконное увольнение двух судей КСУ указом президента). Несмотря на то, что за последние три месяца президент назначил двух судей КСУ и двух членов ВСП, до сих пор есть риск остановки этих органов. Ведь для формирования полных составов ВСП не хватает четверти членов, а КСУ — почти трети.
Когда конкурсы продолжаются от шести месяцев до года, сформировать постоянные составы абсолютно нереально: не успели назначить одних — у других закончились полномочия. А некоторые субъекты назначения еще и сознательно пренебрегают своими обязанностями. Так, парламент в прошлом месяце провалил голосование за двух судей КСУ, а съезд адвокатов почти четыре года не собирается, чтобы избрать двух своих представителя в ВСП, объясняя это войной.
ЕК отмечает, что субъекты назначения судей КСУ «должны безотлагательно продолжить конкурсные процедуры и избегать дальнейших задержек».
Реформа адвокатуры
В отчете ЕК указано, что никакой прогресс в реформе адвокатуры не достигнут. «Сохраняется обеспокоенность о злоупотреблении дисциплинарными механизмами в отношении адвокатов и неравномерности дисциплинарной практики. Национальная ассоциация адвокатов Украины (НААУ) до сих пор не объявила конкурс на должности в Высшем совете правосудия по своей квоте. Кроме того, не были проведены перевыборы органов адвокатского самоуправления, несмотря на то, что завершились сроки их полномочий».
Если раньше ЕК одним предложением дипломатично намекала Украине на необходимость реформы, то в этом году сказала четко: «Украине нужно безотлагательно начать комплексную реформу адвокатуры». Вместе с тем ЕК говорит, что формирование органов НААУ должно проходить на основе «прозрачных и достоверных процедур», а доступ к профессии и система квалификации должны быть «существенно улучшены». Также есть вопросы к системе финансового менеджмента, дисциплинарной ответственности и непрерывного обучения адвокатов.
Следовательно, по сути ЕК сказала, что война — не повод откладывать проведение съезда адвокатов и переизбрание руководства адвокатуры, как и отказываться от реформирования системы финансирования или квалификации.
Но реформа адвокатуры — это всегда о двух составляющих: государство в лице парламента, который должен принять необходимые изменения в Закон, и адвокаты, которые дальше без вмешательства государства должны их реализовать. Можно сколько угодно выполнять «требования ЕК», но реформу адвокатуры должны проводить именно адвокаты. Есть ли в НААУ критическая масса адвокатов, имеющих желание и возможности выполнить заявленные требования Еврокомиссии?
Есть известное выражение: кто хочет — ищет возможности, кто не хочет — причины. Вне сомнения, и до этого Отчета за почти четыре года войны Совет адвокатов мог выйти с инициативой внести изменения в закон об адвокатуре, чтобы изменить механизм проведения съезда. Скажем, через онлайн-голосование в «Дії» или другие способы упрощения процедуры избрания делегатов. Но сейчас этого не произошло. Поэтому даже если назначить проведение съезда адвокатов законом (сейчас периодически звучат такие предложения — очевидно, ошибочные), при существующем механизме это будет невозможно сделать. И через год в ЕК спросят: что было сделано? Поэтому лучше искать возможности, чем прятаться за причинами.
Независимость судов и антикоррупционных органов
Этот вопрос привлек много внимания через наступление на независимость НАБУ и САП летом 2025 года. Но регулярные наступления происходят не только на эти органы. Так, весной ГБР провело обыски в ВККС и допросы ее членов по нескольким уголовным делам. Тогда ВККС говорила о вмешательстве в ее деятельность, что тоже указано в отчете этого года о расширении.
Сейчас история с уголовными делами против ВККС получила продолжение. После заседания ВСК ВР Украины по вопросам расследования возможных фактов коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений в правоохранительных органах, судах и органах судебной власти при участии главы ВККС ГБР открыло уголовное дело о несанкционированном вмешательстве в работу информационных (автоматических) систем во время проверки экзаменов. ВККС публично заявила о давлении ВСК на институцию.
Но ЕК в своем Отчете подчеркнула, что «ВСК парламента (июнь 2025 года) не должна подрывать доверие к институциям».
Вместо выводов
Несмотря на позитивно-сбалансированный отчет Еврокомиссии в 2025 году, Брюссель четко указал на сферы, требующие ускорения в реформах и критического внимания со стороны украинской власти. Кроме очерченных направлений, есть и «более простые» рекомендации, как, например, принять Стратегию развития судебной власти и конституционного судопроизводства, которая уже разработана.
Есть и точечные требования: выделить наконец достаточное по площади помещение для ВАКС. Хотя по сути таких рекомендаций в стратегических документах уровня Отчета ЕК быть не должно. Но когда шесть лет Кабмин «водит козу» с помещением для ВАКС, ЕК говорит: это мы тоже видим.
Подытоживая требования этого года к Украине, утвердительно можно сказать три вещи.
Первая — да, Украине делают «скидку на войну», но только там, где это отвечает здравому смыслу.
Вторая — Евросоюз никому не даст нивелировать достигнутый за предыдущие 10 лет прогресс, все попытки будут оказывать обратный эффект.
Третья — путь в ЕС у нас еще довольно длинный. Он точно не ограничится сроками Дорожной карты по вопросам верховенства права, которые расписаны до начала 2028 года, но даже в части запланированных мероприятий в 2025 году в значительной степени не выполнены.
И, собственно, время начинать их активно выполнять, чтобы до следующего Отчета о расширении не понадобились «скидки», чтобы быть позитивным.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google