Как правильно "нарезать" районы?

Принятие законопроекта №2653 (передача правительству права завершить процесс формирования общин и подготовить законопроект о новом адмінтерустрій) несмотря на всю его авантюрность выглядит на сегодня перспективным решением проблемы сочетания интересов местных элит, амбиций народных депутатов. А главное – обеспечивает потребность правительства в создании действительно способных органов местного самоуправления, на плечи которых можно было бы свалить груз накопившихся проблем, иногда даже и не местного значения.

До очередных местных выборов в октябре 2020 надо завершить административно-территориальную реформу. С базовым уровнем более-менее понятно – опыт предыдущих пяти лет внедрения реформы как показало перспективность вновь образованных административно-территориальных единиц так и недостатки именно процесса добровольного объединения территориальных общин. На очереди формирование субрегионального уровня.

Районы, как опора исполнительной власти

В том, что должен быть промежуточный между базовым и региональным уровень административно-территориального устройства ни эксперты, ни чиновники не сомневаются. На сегодня он называется районом, возможно, изменениями в Конституцию ему вернут семантически близкую к Украины название уезд. Относительно того, на каких принципах его формировать, до сих пор ведутся дискуссии. К сожалению, в 2008-2010 годах, когда формировались концептуальные основы административно-территориального устройства, к глубокому осмыслению значения этого уровня и недвусмысленного восприятия его миссии тогда руки не дошли – главная задача стояла в выработке философии формирования общин, которая и была взята в работу пост-майданными правительствами Яценюка и Гройсмана и подхваченная новой властью.

Кроме того, изменилось законодательное поле. Если к 2017 году этот уровень воспринимался как основной для организации предоставления вторичной медицины органами местного самоуправления, должны быть созданы на нем, то изменение философии медицинской реформы перевело акцент на другую миссию этого уровня – организации исполнительной власти. Как раз необходимость формирования эффективных территориальных органов центральных органов исполнительной власти (далее – ТО ЦОИВ) и определяют основные требования к административно-территориальных единиц этого уровня. Конечно, на нем могут формироваться и органы местного самоуправления, однако объем их полномочий очевидно, будет незначительный по сравнению с теми, которые предполагается передать на уровень общин и регионов.

Понятие эффективности территориальных органов исполнительной власти означает, что они должны осуществлять свои функции на приемлемом, определенном законодательством уровне при должном нагрузке на аппарат. При чем сэкономить на персонале государству не удастся. Это у самоуправления есть возможность нагрузить служащих различными функциями, поскольку законодательство дает ему довольно широкие пределы автономии в принятии решений. В государственной службе каждая функция регламентируется четкими инструкциями и штатами. То есть, если создается, например, районная государственная администрация (далее – РГА), то обеспечивается минимальное количество служащих не зависимо от количества населения. То же самое с территориальными органами министерств и ведомств.

Именно поэтому формирование каждого нового района требует дополнительного финансирования из государственного бюджета, по скромным подсчетам, составляет более 50 млн только на заработную плату работникам РГА и аппаратов территориальных органов министерств и ведомств. Это столько же, сколько на содержание трех больниц. Даже более богатые страны не допускают роскоши создавать дополнительные административно-территориальные единицы.

Как во Франции, но уже без лошадей

Во Франции, которая сопоставима по территории с Украиной, на континентальной части создано 96 департаментов, причем 83 из них еще во времена Великой Французской революции. Тогда страна стояла перед вызовом распада на отдельные княжества, что активно поддерживалось, как внешними силами, так и внутренней фрондой. Решение создать административные единицы по принципу древних римских провинций оказалось на удивление удачным, учитывая эффективность администрирования территории.

Префект, как представитель центральной власти, имел обязанность верхом на лошади в течение светового дня посетить и проконтролировать состояние дел в каждом закоулке вверенной ему территории. Кроме того, концентрация финансовых, интеллектуальных ресурсов позволяла качественно выполнять государственные полномочия, однако не создавала соблазна шантажировать центр угрозой сепаратизма. Довольно значительное количество департаментов позволяет их сравнивать между собой. С другой стороны, их меньше сотни, что обеспечивает прямые коммуникационные и административные связи с центральными органами, минуя региональный уровень.

Опыт Франции стоит для применения в Украине. Это и угроза сепаратизма, и необходимость координации ТО ЦОИВ, и необходимость сломать неофеодальну систему управления территориями, и профессиональное сопровождение деятельности органов местного самоуправления, большинство из которых, особенно в сельских общинах, с учетом их формирования за демократическими процедурами объективно имеют недостаточный профессиональный уровень и нуждаются в консультациях со стороны государственных структур. И наконец, это административный надзор за законностью деятельности тех же органов местного самоуправления, который предусмотрен Европейской Хартией местного самоуправления, Конституцией Украины и которого очень не хотят некоторые главы общин, мотивируя это посягательством государства на их автономию.

Райцентр – город более 50 тыс. жителей, район – 150 тыс.

Анализ статистических данных в сфере публичного управления в странах Европы показывает, что должный уровень нагрузки на органы государственной власти обеспечивается, если количество населения, где осуществляется деятельность такого органа составляет не менее 150 тысяч. Это является одним из условий формирования новых районов в Украине. Другое требование вытекает из необходимости иметь хорошо обученный административный персонал, причем не только в РГА, а также в ТО ЦОИВ. Ведь согласно концепции реформирования территориального управления структуры, которые получают статус органов, в соответствии с частью второй статьи 19 Конституции Украины, должны получить исключительные полномочия, определенные законами Украины. Именно законами, а не подзаконными актами.

Так, например, районный орган полиции должен решать дела в рамках всех статей Кодекса об административных правонарушениях и большинства статей Уголовного кодекса, оставляя для областного органа только тяжелые преступления, которые истребуются им при наличии признаков такого правонарушения. Очевидно, что на районном уровне должна быть сформирована профессиональная элита. Такую элиту можно вырастить только в городах среднего уровня – не менее 50 тысяч жителей, ареал обитания которых обеспечивает достаточную конкуренцию во всех секторах социального бытия – образовании, медицине, культуре, бизнесе. Именно такие города являются центрами социального и экономического притяжения, которые формируют и стабилизируют профессиональную среду, необходимое для обеспечения эффективного государственного управления.

Таким образом, исходя из критериев нагрузки и качества административных кадров, вырисовывается следующий алгоритм моделирования новых районов, предложенный Методологическими рекомендациями Минрегиона. Сначала определяются потенциальные административные центры города численностью более 50 тысяч жителей. Здесь есть определенные особенности – возле городов-областных центров объективно существует зона агломерации, в рамках которой должна согласовываться деятельность общин по принципу добрососедства. Гарантией такого добрососедства должно быть РГА, юрисдикция которого должно охватывать агломерационная зона, которая составляет не менее 30 км от областного центра. Есть другие города, кроме областного центра, даже, если их численность составляет более 50 тысяч жителей, не могут быть центрами будущих районов.

"золотой час" ответственности – 60 км

После определения однозначных административных центров устанавливается зона гарантированной ответственности органов исполнительной власти, как РГА, так и ТО ЦОИВ. Здесь целесообразно использовать термин "ответственность" а не "доступность", поскольку речь идет о деятельности государственных органов, а не оказание социальных услуг, как в случае с общинами, где критерий доступности социальных услуг является весомым. Так вот, зона гарантированной ответственности определяется как 60 км и соответствует как раз ранее упоминавшемся "лошадином критерия", а также критерия "золотой час" для формирования сети учреждений вторичного медицины.

Вне указанной зоны начинается поле для принятия политического решения, исходя из совокупности альтернативных факторов – необходимости управляемости территорией и обеспечения должного качества управления. Поэтому согласно Методике определено: если за пределами гарантированной зоны ответственности проживает более 150 тысяч жителей, может создаваться еще один район, при условии, что есть хотя бы один город на этой территории численностью свыше 10 тысяч жителей. Конечно, в таком районе будет потеря качества управления, однако по мере обеспечивается принцип глубокого проникновения государства, который гарантирует ее целостность и единое правоприменение на всей территории страны. Если же на этой территории нет таких населенных пунктов, проживает меньше жителей, то территория ответственности органов исполнительной власти расширяется далее до границы другого района.

Лучше потратить средства на качественную дорогу, чем плодить неэффективные государственные структуры, которые будут обременять государственный бюджет и, для оправдания своего существования, будут имитировать бурную деятельность, угнетая местный бизнес. Особенности территории не должны играть никакой роли, поскольку в районный центр жители будут ехать чрезвычайно редко, получая социальные и административные услуги в общине. Следует также заметить, что кроме территориальных органов исполнительной власти, в некоторых поселениях, как правило, нынешних районных центрах, будут оставаться территориальные подразделения таких органов без статуса юридического лица. Планировалось, что подразделения МВД, МЧС, Минсоцполитики, которые предоставляют услуги непосредственно жильцам, будут в каждой общине, однако некоторая хаотичность их формирования и политизация процесса вносят коррективы в этот план для тех общин, чьи центры находятся близко один от другого – избыточные структуры дорого стоят государству.

Ножницы - в руки правительства, а не обладминистраций

Утверждение нового районного деления, согласно Конституции, должен быть осуществлен Верховной Радой, причем, в форме закона, поскольку предполагается ряд регулятивных норм. Кроме того, формат такого акта, вероятно, будет предусматривать перечень составляющих районов – общин, что по сути означает утверждение территориального устройства, что опять же, согласно статье 92 Конституции, должен быть исключительно в форме закона. Законопроект должен подаваться только Кабинетом Министров, что и определено переходными положениями упомянутого законопроекта №2653. Причем разработчиком такого проекта должен быть Минрегион, а не ОГА, которые в этом случае имеют очевидный конфликт интересов.

Во-первых, это не является исключительно государственный орган, по сути он отражает интересы региональных элит, что подтверждается проектами Перспективных планов, где вотчины влиятельных административных и деловых лиц проявляются в конфигурации некоторых общин. Во-вторых, – органы исполнительной власти районного уровня, берут на себя большинство полномочий областного уровня, как общины взяли на себя полномочия районных советов, поставив под сомнение вообще целесообразность их образования по результатам очередных местных выборов. Кроме того, ОГА объективно будут заинтересованы в увеличении числа районов и их ослаблении для оправдания необходимости сохранения иерархического подчинения.

Следует также объяснить народным депутатам, что их желание создать искусственный район у себя на избирательном округе действительности политических дивидендов это не принесет. Скорее наоборот – глава общины, где разместят центр такого района будет проклинать народного избранника за сомнительное удовольствие отдать ряд административных зданий для территориальных органов и терпеть возле себя РГА, председатель которой будет проверять лишний раз органы и учреждения, размещенных прежде всего в районном центре. Опять же, перспектив для развития у такой общины меньше, чем в соседних, поскольку бизнес как и сегодня, неохотно идет на территории, где есть два органы управления, ощущая конфликтность между ними. И последнее – отсутствие районного совета означает отсутствие районного бюджета, а следовательно и финансового интереса у инициаторов создания такого района.

Попутно формирования новых районов позволит решить ряд хронических проблем, связанных со слабым развитием территорий на границы областей, а также с разрывом территории областей. Это, прежде всего, касается таких аномалий, как статус города Славутича, который территориально находится в Черниговской области, но административно относится к Киевской или поселка Коюбинського, вмонтированного в город Киев, но подчиненного на сегодня Ирпенском городском совете той же Киевской области. Нужно также ставить вопрос о западных территорий Кировоградской области, которые объективно тяготеют к Умани и Первомайска и создание отдельного района, для которых является не рациональным, учитывая дополнительные ресурсы государства на содержание такого институционально несостоятельного района.

Конечно, при моделировании возникает несколько психологических барьеров. Например, Харьковский район будет насчитывать свыше 2 млн жителей, но следует признать, что подавляющее большинство населения проживает именно в Харькове. Никто же не ставит вопрос о том, что Харьковская область является слишком большой.

Моделирование новых районов выходит на цифру 94, которая может быть объективно скорректирована лишь из соображений государственной безопасности. Создание дополнительных районов будет означать, что политикум еще не осознает значимости момента, который может быть увіковічнений, как это произошло с решением Французского Конвента в 1790 году, и за которое не будет стыдно перед следующими поколениями.

Все статьи автора читайте тут.