Без денег никак: финансовая состоятельность областных центров

Представьте, что у вас появилась возможность оставить родную громаду и переехать в другую в пределах Украины. На новом месте у вас будут такие же площадь жилья, заработная плата и условия жизни. Но где гарантии, что на новом месте так же, как дома, или даже лучше заботятся о дорогах, больницах, школах и детских садах?

Гарантии, что на новом месте будет лучше, дать не может никто. Но с открытием доступа к данным о деятельности власти и с реформой децентрализации в нашем распоряжении оказалось большое количество информации. Она позволяет дистанционно составить впечатление о делах и в государстве, и в громадах. Уже несколько лет Министерство финансов Украины развивает портал Open Budget с данными о государственном и местных бюджетах. А благодаря сайтам Spending и Prozorro можно следить за тем, на что тратятся средства.

Одновременно с открытием данных появляются и желающие их использовать или проверить. В 2017 году был разработан рейтинг «Прозрачные города», благодаря которому можно сравнить самые большие города по открытости информации об их деятельности. Примерно тогда же появился индекс легкости ведения бизнеса в регионах. Этот рейтинг позволяет сравнивать громады по легкости открытия предприятия и получения всех необходимых разрешений и процедур. Этот рейтинг разработали по образцу международного рейтинга Doing Business. Но в прошлом году Всемирный банк перестал обновлять этот индекс. Это произошло после скандала о махинациях с данными в пользу Китая.

Эксперт Института политического образования Тарас Случик обращает внимание на то, что индексы, дающие среднюю температуру по палате, в нашем случае — по области, не пригодны для того, чтобы понять положение дел в громадах.

«В области может быть несколько промышленных центров, которые окажут большое влияние на рейтинг области. Эта информация будет только искажать ваше восприятие конкретной громады», — объясняет Тарас Случик.

Словно в ответ на это замечание появляются другие рейтинги. Например, рейтинг легкости ведения бизнеса в крупнейших городах Украины от украинского Forbes. Он учитывает данные местных управлений статистики и места громад в рейтингах других организаций.

Считать деньги

Аналитико-адвокатский Центр совместных действий предложил еще один подход, как оценивать и сравнивать громады. Пригодятся данные об объемах доходов местных бюджетов, а также о том, как эти средства расходуют. Опираясь на эти данные, аналитики организации разработали рейтинг финансовой состоятельности областных центров (см. рис.).

В рамках исследования анализировали бюджеты громад за 2018–2020 годы и январь—сентябрь 2021-го. Их оценили по десяти индикаторам. Во внимание принимали, в частности, капитальные расходы (сколько денег выделяют на ремонт дорог, закупку школьных автобусов, газификацию населенных пунктов и другие потребности, важные для развития громады); затраты на местных депутатов; долю бюджета, выделяемую сугубо на зарплаты, и т.п. С полным перечнем индикаторов можно ознакомиться по ссылке.

За каждый из индикаторов громада получила 0, 5 или 10 баллов (низкий, средний или высокий уровень соответственно).

Лидером рейтинга с 2018 года остается громада Днепра, неизменно получающая максимальные 100 баллов. Также в 2021-м в тройке самых состоятельных громад оказались Киев и Львовская громада, получившие от аналитиков 87,5 и 85 баллов соответственно. Последние места заняли Херсон, Краматорск, Николаев и Северодонецк.

«Финансовая состоятельность — это способность органа местного самоуправления накапливать достаточное количество денег на то, чтобы решать наиболее актуальные проблемы громады. И расходовать эти средства в соответствии с целями, которые ставит перед собой местная власть. То есть делать это с максимальной эффективностью: достигать лучших результатов за наименее возможные средства», — объясняет аналитик Центра совместных действий Константин Шокало.

В рейтинге решили проблему с тем, как сравнивать громады, отличающиеся не только по размерам бюджетов, но и по количеству населения. Бесполезно сравнивать Киев с бюджетом в 68 млрд грн с любой из сельских громад, в которой проживает несколько тысяч человек, а казна едва достигает нескольких миллионов гривен. Из-за этого в Центре совместных действий рекомендуют делить доходы и расходы громады на количество ее жителей или сравнивать процентные соотношения расходов или доходов ко всему бюджетному пирогу.

«В первом случае данные свидетельствуют о бремени той или иной сферы для налогоплательщиков, а во втором — о приоритетности сферы в структуре бюджета громады», — отмечает аналитик.

Бюджеты больших и малых громад самодостаточны, и они должны справляться с теми ресурсами, которые у них есть. Правда, государство не бросает на произвол судьбы несостоятельные громады. Министерство финансов разработало механизм реверсной дотации. Он включается, когда громадам не хватает собственных налогов, чтобы содержать коммунальные заведения.

«Если показатель налогоспособности в громаде ниже, чем средний по Украине, ей надо помогать, потому что своими силами она не сможет содержать школы, больницы и заведения культуры в громаде. Если же показатель выше, это означает, что громады могут помогать другим. Это вполне нормально. Так государство обеспечивает равенство и справедливость бюджетной системы на местах», — говорит Константин Шокало.

В конце концов, обязанности громад после децентрализации только растут. Соответственно, средств всегда не хватает. Кроме того, громады не застрахованы от того, что государство однажды захочет переложить на них еще немного обязанностей. Чего стоит последнее новшество, когда громадам пообещали увеличить на 4% отчисление налога на доходы физических лиц в обмен на компенсацию части стоимости газа для всех жителей своих громад в нынешнем отопительном сезоне.

«А это общий фонд бюджета. И вот внезапно под отопительный сезон расходы на теплоноситель выросли. Вы планировали, что газ будет по одной цене, и тут она повысилась. И все, ваш бюджет на капитальные расходы закончился», — объясняет Тарас Случик.

К сожалению, это не теоретические предостережения экспертов. По словам директора департамента по делам средств массовой информации и связей с общественностью Херсонской горрады Гаяне Оганесян, в 2022 году на энергоносители придется потратить вдвое больше, чем в 2021-м. В деньгах это дополнительные 150 млн грн.

Тем не менее эксперты сходятся на том, что, несмотря на все трудности, финансы громад можно и надо сравнивать между собой. Главная проблема сопоставления в том, что в бюджетах громад могут по-разному записывать одни и те же категории доходов и расходов. Еще больше усложняет ситуацию то, что, кроме доходов от налогов и сборов или дотаций от государства, громады могут иметь кредиты. Они, с одной стороны, позволяют громаде быстрее развиваться. Но погашение кредитов тоже ложится на бюджеты развития, и вместо строительства или ремонта дорог, детсадов и школ большая доля доходов громады может идти на уплату долгов.

Подсчитать невидимое

Есть несколько способов проверить положение дел в громадах с помощью косвенных показателей. Например, Тарас Случик рекомендует проследить, как меняется количество жителей громад.

«Если люди переезжают в какой-либо областной центр, а из какого-то выезжают, значит, в первом облцентре — лучший потенциал для развития», — уверяет эксперт.

Усилить впечатление о привлекательности громады для проживания и ведения бизнеса могут данные об инвестициях. Но, к сожалению, Государственное управление статистики и его региональные отделения не публикуют такие данные по громадам. И детализация этих данных исчерпывается на областных центрах и бывших городах областного значения. Соответственно, надо искать косвенные способы проверки инвестиционной привлекательности громады.

«Теоретически это могут быть сданные квадратные метры жилья или офисных помещений на одного жителя. Эти показатели могут подтвердить наличие инвестиций в громаду», — утверждает Тарас Случик.

Также, говорит эксперт, можно отойти еще на шаг от финансов и материальных показателей и попытаться посмотреть опрос о том, насколько в громадах удовлетворены деятельностью чиновников. Такие опросы время от времени публикуют социологические институты по заказу украинских или международных организаций. Но у этих данных, как правило, тот же недостаток, что и у официальной статистики, — информация касается самых больших громад.

Эксперты сходятся во мнении, что важно исследовать приоритеты громады. Их иллюстрируют местные целевые программы, принятые местными радами. С ними в большинстве случаев можно ознакомиться на официальных сайтах громад. Правда, эти программы могут называться и выглядеть по-разному, ведь нет единых стандартов к их оформлению и отчету о выполнении. Но они являются ценным источником информации о местных стратегиях и политиках.

«Целевые программы свидетельствуют о подходах к расходованию денег: на точечные улучшения, чтобы выиграть выборы, или на стратегическое развитие. Резкие повороты от одного к другому только перечеркивают все предыдущее развитие», — отмечает Константин Шокало.

Кроме того, все партии, работающие в местных радах, имеют собственные политические программы. В этих документах рассказывается о том, как политические силы видят развитие громад и страны. Эти программы, как правило, размещены на сайтах местных ячеек партий. Но в поле зрения обычных избирателей партийные программы оказываются перед выборами. Политические силы передают их вместе со списками кандидатов в избирательные комиссии, где они хранятся многие годы. И в идеальном мире избиратели из громад должны голосовать за партии и кандидатов, чьи приоритеты соответствуют их взглядам.

Подытоживая, можем заметить, что сейчас есть доступ к большому количеству данных. Исходя из публичной информации, можно оценивать положение дел в громадах и сравнивать эти громады между собой. Рейтинги и оценки, базирующиеся на открытых данных, позволяют улавливать тенденции о том, как меняется положение дел в разных громадах. В целом благодаря децентрализации доходы громад растут. Но, как это ни парадоксально, вместе с ними не растут текущие расходы. Правда, увеличиваются расходы на капитальное строительство. И это может свидетельствовать о том, что громады используют дополнительные поступления на улучшение инфраструктуры. Соответственно, есть все шансы, что со временем каждая громада будет становиться все богаче и респектабельнее. И есть надежда, что когда вы переедете, вооруженные публичной информацией, в новую громаду, которая пришлась по душе, там все будет еще лучше, чем можно представить по доступным данным.

Больше статей Алексея Пивторака и Марии Очеретяной читайте по ссылкам.