Поддержать
Бюджетная битва завершена — Минфин «зализывает раны», пытаясь сбалансировать проголосованные нардепами дополнительные программы. Но это открывает возможности для глубинного анализа проблемных аспектов бюджетной системы, в частности бюджетов. А их много.
Изъятие государством почти 100 млрд грн «военного» НДФЛ из местных бюджетов в 2024 году вызвало сопротивление со стороны органов местного самоуправления. Напряжение усилилось в связи с тем, что изъятые деньги были с большим опозданием освоены и не все пошли на помощь ВСУ. Как компенсацию в 2024 году Минфин предложил не изымать реверсную дотацию из местных бюджетов. И тут началось то, что закончится лишь в том случае, если государство найдет правильную модель выравнивания диспропорций между громадами.
Что такое реверсная дотация
С 2014 года в Украине действует новая система выравнивания финансовых возможностей местных бюджетов. Ее основа — индекс налогоспособности (ИНС), который показывает, насколько доходы от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в конкретной громаде на душу населения отличаются от среднего уровня по стране:
- если ИНС меньше 0,9, громаде дают дотацию, покрывающую 80% нехватки до этого показателя;
- если ИНС находится в пределах 0,9–1,1, дотация не предусмотрена;
- если ИНС превышает 1,1, громада обязана передать 50% суммы превышения в государственный бюджет. Этот механизм называется реверсной дотацией.
В 2024 году реверсные дотации не изымали, из-за чего богатые громады стали еще более состоятельными. Ведь главная цель системы выравнивания — уменьшение финансового разрыва между громадами с помощью разных фискальных возможностей, что позволило бы обеспечивать социальные услуги в менее богатых громадах. И реверсная дотация — просто математический результат действия формулы выравнивания.
Вообще есть разные системы выравнивания. Можно было бы регулировать доходность, изменяя долю закрепленного общегосударственного налога на доходы физических лиц. Однако система прямой и реверсной дотаций лучше рассчитывается и дает некоторые бонусы для богатых громад. Но отмена самой реверсной дотации реально означает непонимание сути политики фискального выравнивания, что и было продемонстрировано в 2024 году.
При планировании бюджета на 2025 год «военный» НДФЛ автоматически зарезервировали для государственного бюджета. У этого решения есть определенная логика, поскольку порядок, по которому налог на доходы физических лиц зачислялся по месту регистрации предприятий, создавал значительные диспропорции между громадами. Громады, где зарегистрированы военные части, получали значительно больше средств, чем те, где их нет.
Ситуацию усложняло то, что в течение года военные части могли менять место регистрации. Это ставило под угрозу финансовую стабильность местных бюджетов, зависящих от этих поступлений. Ведь фактические поступления от «военного» НДФЛ Минфин закладывает в базу расчета трансферта на следующий год. И если таких доходов не будет из-за перерегистрации военной части, то у местного бюджета будут недопоступления, под которые планируются расходы. Поэтому централизация «военного» НДФЛ в государственном бюджете объективно имела целью избежать такого дисбаланса и обеспечить большую предсказуемость в формировании и выполнении местных бюджетов. Но ценой уменьшения объема местных бюджетов почти на 100 млрд грн. Другой вопрос, насколько рационально и оперативно государство перераспределило этот ресурс и сколько денег пошло непосредственно ВСУ. Впрочем, это уже тема для другого разговора.
У ассоциаций органов местного самоуправления был год, чтобы решить проблему «военного» НДФЛ, предложив изменения в Налоговый кодекс. Идея заключалась в том, чтобы налог на доходы физических лиц зачислялся по месту проживания плательщика, а не по месту регистрации предприятия. Это сделало бы систему более справедливой, ведь мобилизованные военнослужащие платили бы налог по месту своего постоянного проживания, фактически улучшая предоставление социальных услуг своим родным. В этом случае само понятие «военного» НДФЛ теряет смысл, и его невозможно изъять в государственный бюджет.
Однако это предложение не было реализовано. Принцип «богатые должны быть еще богаче» победил европейскую политику сплоченности, которая является одним из требований ЕС для Украины. «Подарок» в виде отмены реверсной дотации общим объемом около 14 млрд грн в 2024-м для конкретных 235 громад оказался более привлекательным для них, чем потеря 100 млрд грн, но для всех местных бюджетов.
Битва за 4%
На бюджетных консультациях этого года ассоциации органов местного самоуправления требовали увеличить долю НДФЛ, зачисляемого в местные бюджеты, на 4%. Основным аргументом было то, что государство продолжает перекладывать на громады дополнительные социальные обязательства.
Особенностью этого года стало то, что с таким требованием выступили единогласно все четыре ассоциации органов местного самоуправления с всеукраинским статусом, включая Украинскую ассоциацию районных и областных рад (УАРОР), которая хотела направить дополнительные 4% на областные бюджеты.
Важно понимать, что, согласно закону об ассоциациях органов местного самоуправления, правительство обязано ежегодно проводить консультации с этими объединениями о проекте государственного бюджета.
Хотя такие консультации не носят обязательный характер для принятия окончательных решений правительства, они выполняют важную функцию: документируют позицию как правительства, так и ассоциаций. Эти протоколы консультаций — своеобразный ориентир, который фиксирует разногласия, договоренности и обоснования предложений, вносимых в бюджет. И подпись под протоколом консультаций означает только одно — позиции сторон задокументированы адекватно. Это существенно отличает его от договоров, где стороны имеют одинаковый статус и подписи под договорами означают готовность сторон соблюдать нормы этого договора. Опять же, приложения к протоколу консультаций, которые могут предоставлять стороны, не имеют никакого юридического содержания.
Таким образом, дополнительные 4% НДФЛ были внедрены в виде временной меры еще в 2022 году как компенсация разницы между экономически обоснованными и политически установленными правительством тарифами. Но этот шаг оказался недальновидным. Вместо системного решения — ежегодного выделения средств через целевые субвенции, которые можно корректировать, правительство пошло путем увеличения процента отчислений. Просто решило откупиться долей НДФЛ вместо того, чтобы тщательно рассчитать реальные потери по каждой из громад и разработать объективную и обоснованную формулу расчета компенсаций. Это создало политический фактор, ведь уменьшать долю НДФЛ, полученную громадами, стало политически невозможно. Как невозможно уменьшить один раз установленную зарплату. Защита 4% превратилась в защиту в целом местного самоуправления и приобрела сакральный характер.
Минфин в проекте государственного бюджета-2025 предлагал заменить эти 4% «живыми» деньгами в виде целевых субвенций, что позволило бы исправить методологическую ошибку трехлетней давности. Но в итоге был достигнут компромисс, который сохранил действующий порядок. Как исключение из положений Бюджетного кодекса, в городские, сельские и поселковые бюджеты в 2025 году снова зачисляются не 60, а 64% НДФЛ.
Что касается реверсной дотации, то решено ее отменить только для прифронтовых громад. Не системно, но более справедливо, чем в 2024-м. Решение сохранить баланса между потребностями государственного бюджета и громадами частично пригасило конфликт, но не устранило системные проблемы.
Другие новации Минфина
Минфин предложил перенаправить часть единого налога, который платят юридические лица, в государственный бюджет. Аргументация заключается в том, что упрощенную систему налогообложения изначально создали для физических лиц и малого бизнеса, а не для крупных торговых сетей, пользующихся ее льготами.
Однако механизм реализации этой идеи вызвал критику. Подобные инициативы целесообразнее было бы внедрять раньше, в середине бюджетного года, после соответствующих консультаций с громадами. Вместо этого такое предложение появилось одновременно с проектом государственного бюджета, что вызывает ощущение давления и поспешности.
Еще одной спорной инициативой стало предложение Минфина обнулить Государственный фонд регионального развития (ГФРР). Несоблюдение требования Бюджетного кодекса об объеме фонда (не менее 1% доходов общего фонда госбюджета) уже стало привычным явлением. Но полная отмена фонда выглядит уже радикальным шагом. Более чем за десять лет существования ГФРР не смог стать эффективным механизмом для стимулирования бизнес-активности в регионах. Однако полное его устранение лишит громады еще одного важного инструмента развития.
В условиях войны и массовой миграции населения хронической проблемой остается правильный учет жителей в громадах. Минфин в этом году скорректировал показатели численности населения для большинства громад, опираясь на местные данные. При этом в четырех прифронтовых областях оставили прошлогодние показатели из-за значительных миграционных колебаний.
Этот подход частично сохранил социальную стабильность, ведь финансирование социальной инфраструктуры в таких регионах остается критически важным. Но для полноценной компенсации потребностей прифронтовых громад следовало бы разработать отдельные субвенции. Для этого надо разработать прозрачную методологию расчета, чтобы избежать обвинений в предвзятости.
Предложения Минфина содержат как рациональные, так и спорные моменты. Часть новаций являются логичными шагами для решения системных проблем, но их внедрение нуждается в тщательном планировании, открытом диалоге с громадами и учете рисков социального напряжения.
Что дальше: пути усовершенствования бюджетной политики
Действующая формула выравнивания в Украине не решает основную задачу — уменьшение диспропорций между громадами. Диспропорции между громадами даже после выравнивания остаются значительными, более чем в три раза, что намного выше европейского стандарта, где разница после выравнивания не должна превышать 50%. Доли дотационных, бездотационных и громад с реверсом остаются примерно одинаковыми во все годы после внедрения новой системы.
Высокая доля дотационных громад свидетельствует о наличии проблем в системе выравнивания, ведь крепкие середнячки — громады без изъятий и дотаций, на которых должна была бы базироваться государственная политика, составляют скромную долю.
Ключевые предложения
- Изменение места зачисления НДФЛ. Перенесение места зачисления налога на доходы физических лиц по месту проживания плательщика уменьшит диспропорции еще до выравнивания. Это позволит более справедливо распределить налоговые поступления между громадами, поскольку богатые и бедные плательщики НДФЛ проживают относительно равномерно по территории.
- Переход к чисто горизонтальной системе выравнивания. Система, где общий объем дотации балансируется объемом реверсной дотации, превратит процесс выравнивания в «дотацию солидарности». В этой модели Минфин будет выступать только посредником, а не стороной, которая забирает или дает. Также речь идет об обеспечении прозрачности и уменьшении манипуляций. Реверсную дотацию следует отображать в бюджетах в доходной части со знаком минус, как это делается в странах ЕС.
- Включение Киева в общую систему выравнивания. Это поможет избежать манипуляций с долями НДФЛ (сейчас 40% для столицы вместо 60% в громадах). Такой шаг создаст более справедливую систему, где все бюджеты будут в одинаковых условиях.
- Для перевода из политической в технологическую плоскость обсуждения доли НДФЛ, закрепляемого для обеспечения делегированных полномочий, необходимо четко размежевать и распределить полномочия и определить порядок расчета стоимости таких полномочий. Этого, кстати, требует План действий по членству в ЕС.
…Подытоживая, можно сказать, что местные бюджеты остаются стабильными даже в условиях военного времени, что свидетельствует о достижении определенных результатов реформы. Но для устранения диспропорций и повышения эффективности следует внедрять более системные и прозрачные механизмы. В частности, акцент должен быть на справедливом взимании и распределении НДФЛ, внедрении горизонтальной системы выравнивания и интеграции Киева в общую бюджетную систему. Эти меры могут заложить основу для развития местного самоуправления и обеспечения экономической стабильности громад.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google