Публичные инвестиции в Украине. Амбициозная реформа сталкивается с реальностью

Украина переходит от фрагментированных инвестиционных программ к целостной системе управления публичными инвестициями (УПИ), которая должна стать воротами для бюджетных и внешних инвестиций (Ukraine Facility, МФО, доноров). Приближается к своему завершению первый этап реформирования УПИ. Как раз пора подвести некоторые итоги этого периода, отметить достижения и проанализировать проблемы и недостатки.

Несмотря на некоторый прогресс в нормативном обеспечении и запуск ключевых инструментов, реформа УПИ до сих пор не набрала полные обороты и, наверное, нуждается в продлении ее так называемого переходного периода. Поэтому оценка первых лет реформирования — это не только о сделанном, но и о том, что мешает системе работать так, как ее спроектировали.

Положительные моменты хода реформы

В 2025 году правительство приняло ряд важных документов, создавших законодательный и методологический каркас реформы. Среди ключевых решений: внедрение порядка подготовки, оценки и реализации публичных инвестиционных проектов (ПИП), стандартизированных форм их технико-экономического обоснования, что позволяет сравнивать эффективность разных инициатив по общим критериям, а также порядка формирования секторального и единого портфеля ПИП и программ на национальном, региональном и местном уровнях.

Важным шагом перехода от старой модели государственных целевых программ к системе среднесрочного планирования, что предусматривает согласованное управление инвестиционными проектами в рамках трехлетнего бюджетного цикла, стало утверждение Среднесрочного плана приоритетных публичных инвестиций на 2026–2028 годы (СПИ), в котором были определены четыре сквозные стратегические цели: энергоэффективность, климатическая устойчивость, гендерное равенство и безбарьерность.

Фундамент для восстановления Украины. Почему без цифровых институтов «план Маршалла» не сработает

Некоторый прогресс наблюдается и в цифровизации процессов: на базе системы DREAM начато создание Единой информационной системы (ЕИС) управления публичными инвестициями, которая должна стать базовым инструментом для прозрачного управления портфелем проектов — от местных громад до национальных программ. Однако на сегодняшний день отдельный акт Кабинета министров Украины, который определяет порядок функционирования и составляющие ЕИС управления публичными инвестициями, еще не обнародован.

Ключевым достижением стало то, что публичные инвестиции перестали восприниматься как сугубо бюджетные расходы развития на национальном, региональном и местном уровнях управления. Теперь они позиционируются как инструмент экономического роста, восстановления инфраструктуры, модернизации энергетики и экологической трансформации процесса восстановления Украины.

Системные вызовы переходного периода

Переходный период реформы УПИ выявил ряд различных вызовов и барьеров. Новые правила уже действуют, но старая практика еще живет.

Продолжается инерция «ручного» подхода к распределению средств через Стратегический инвестиционный совет (СИС). Политическая целесообразность часто преобладает над экономической логикой. Некоторые проекты оказываются в Едином проектном портфеле (ЕПП) государства только потому, что имеют политическое лобби или символическое значение, тогда как объективно эффективные инициативы остаются без финансирования.

Непрозрачность работы Стратегического инвестиционного совета и непонятность процедуры и обоснования его решений подрывают доверие иностранных доноров. Учитывая нашу зависимость от внешней поддержки, это может превратить реформу УПИ в совокупность хороших намерений.

На практике громады часто не понимают, как их проекты могут попасть наверх — в СИП и государственный ЕПП. Отсюда и недоверие к реформе, и впечатление, что «новая система — это еще одна надстройка, а не шанс на честную конкуренцию».

Есть и разрыв между сложностью архитектуры УПИ и реальными возможностями на местах. Новая система требует от громад, областных военных администраций и центральных органов исполнительной власти качественных ТЭО, финансового анализа, учета климатических, экологических и социальных аспектов. Однако у большинства громад и части ведомств нет ни команд по подготовке инвестпроектов, ни необходимых навыков оценивания. Это приводит к формальному подходу: подаче типовых или заведомо сырых проектов, усилению разрыва между сильными и слабыми территориями и неравному доступу к ЕПП государства. И хотя запрос на помощь в подготовке проектов высокий, учебные программы для государственных служащих и система подготовительной помощи на местах (Project Preparation Facility) только разворачиваются.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Украинцы установили рекорд по инвестициям в ОВГЗ

Так что реформа пока не стала полноценным инструментом планирования. Ее практическая часть в значительной мере зависит от политической воли, слаженности между ведомствами и готовности местных властей переходить к реальной оценке эффективности предлагаемых проектов и программ.

Утвержденная методика секторальной и экспертной оценки должна была бы сравнивать проекты и программы по экономическим, экологическим и социальным критериям, но на практике используется формальный «чек-лист», который не отображает реальную ценность проекта.

Проблемой остается и недостаточная интеграция региональных и отраслевых приоритетов. Громады и области подают собственные проекты, но они редко согласуются с национальными планами. Это может приводить к потенциальному дублированию инициатив и распылению ресурсов.

Отдельный вызов — это учет экологических и климатических критериев при подготовке и реализации инвестиционных проектов. Методические рекомендации по проведению анализа экологических последствий и влияния реализации публичного инвестиционного проекта на окружающую природную среду были утверждены только в конце августа 2025 года, то есть в самый разгар формирования секторальных и единых портфелей. В рекомендациях речь идет об интеграции принципов устойчивого развития, адаптации к изменению климата и сокращении выбросов. Этот подход подобен внедрению принципа «не наносить существенный ущерб» (DNSH) фондов ЕС, то есть проверка-скрининг, чтобы инвестиции не наносили ущерб окружающей среде. Однако в переходный период не хватает унифицированных шаблонов и простых «гайдов», как это делать на практике. Новые требования на местах воспринимаются как еще один барьер для громад, а не как способ повысить качество инвестиций и часто приводят к формализации процесса: вместо реального анализа влияния проектов на окружающую среду, выбросы, адаптацию в анкетах просто ставят галочки.

Одной из ключевых задач реформы является создание единого государственного портфеля проектов и программ — системы, где все инициативы ранжируются по приоритетам, эффективности, стоимости и влиянию.

Но процесс его формирования оказался более сложным, чем ожидалось. Подробнее об этом изложено в публикации CEE Bankwatch. Лидеры в формировании ЕПП государства — только центральные органы власти, а местное самоуправление, особенно на уровне громад, практически исключено из процесса. Все потому, что реформа УПИ разворачивается в логике макроэкономического и секторального планирования, где ключевую роль играют министерства, а не регионы. Громады сейчас не имеют полноценных методологических и институциональных инструментов для подготовки проектов по новым стандартам, а региональные портфели еще не сформированы. Поэтому для органов местного самоуправления на региональном и местном уровнях так называемый переходный период может продолжаться еще два-три года.

11 триллионов мечтаний и приоритеты из параллельной реальности

При этом власть забывает, что бюджетные возможности государства очень ограничены. И это при том, что у нас есть утвержденный Среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций государства на 2026–2028 годы, который должен стать ключевым инструментом перехода от фрагментированных решений к системному управлению публичными инвестициями. Именно СПИ определяет, какие проекты государство реально может профинансировать и завершить, согласовывает их с бюджетными лимитами и макрофинансовой поддержкой партнеров.

Новым вызовом, но вместе с тем и шансом для системы УПИ является ее интеграция с европейской Ukraine Facility — финансовой программой Европейского Союза до 2027 года, направленной на поддержку восстановления, реформ и инвестиций. Этот инструмент требует от Украины прозрачного отбора проектов и четких механизмов мониторинга. Но до сих пор непонятно, как именно будет синхронизирован государственный портфель и инвестиционные проекты громад и регионов. Хотя по меньшей мере 5% безвозвратной финансовой поддержки в рамках Компонента І Ukraine Facility надо израсходовать (и отчитаться об этом во втором квартале 2026 года) на потребности восстановления, реконструкции и модернизации именно в рамках проектов субнациональных органов власти Украины.

Международные партнеры — Всемирный банк, ЕИБ, ЕБРР, KfW — все активнее требуют согласованности украинских инвестиционных планов со своими стратегическими приоритетами (энергоэффективностью, зеленым переходом, инклюзивностью, цифровизацией, поддержкой малого и среднего бизнеса). Но на уровне проектных заявок это соответствие часто лишь декларируется. Многие потенциально перспективные инициативы не получили поддержку не из-за слабой идеи, а из-за отсутствия согласованной системы коммуникации и доказательной базы. С помощью наших международных партнеров сейчас оценка инвестиционных проектов и программ может осуществляться с использованием Британской системы «пять кейсов» (Five Case Model), требующей доказать жизнеспособность проекта одновременно в пяти измерениях: стратегическом, экономическом, коммерческом, финансовом и управленческом. Но, как представляется, сейчас украинским министерствам не хватает аналитических способностей, чтобы адаптировать свои программы к международным стандартам оценивания.

Выводы и рекомендации

Чтобы ускорить переход от благих намерений к реально функционирующей системе УПИ, необходимы:

• во-первых, прозрачность: даже хорошо прописанные методики не заработают без отказа от ручного распределения средств. Именно поэтому нам надо внедрять опыт ЕС в создании мониторинговых комитетов (МК), в состав которых должны входить представители центральных и региональных органов власти, работодателей, профсоюзов и отраслевых объединений, а также научных кругов и гражданского общества. МК должны действовать как институциональный предохранитель при подготовке, экспертизе и политическом утверждении проектов и программ СИС, уменьшая «ручные» изменения;
• во-вторых, профессиональность: без инвестиций в подготовку аналитиков и проектных менеджеров даже лучшие инструменты останутся на бумаге. Как временное решение — использование внешнего интеллектуального потенциала в рамках инструментов по подготовке проектов (Project Preparation Facility). Во время переходного периода реформирования было бы целесообразно ввести систему микрогрантов для громад (особенно для малых) для помощи в подготовке ТЭО проектов и проектно-конструкторской документации для их реализации;
• в-третьих, согласованность с европейскими нормами и стандартами: Украине нужно не просто вслепую их копировать, а переосмысливать, адаптировать и в дальнейшем интегрировать в собственную систему планирования.

Если эти шаги будут сделаны, публичные инвестиции смогут стать не только расходами, а настоящим инструментом развития, и тогда реформа наконец оправдает свои амбиции.