Поддержать
Операция "Мидас": Общественный совет подал заявление в НАБУ о злоупотреблениях в Минобороны
Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) создавали в 2015 году как фундамент антикоррупционного блока. Институция встала на ноги лишь со второй попытки — после изменения закона (коллегиальная модель управления себя не оправдала), когда в 2020 году НАПК возглавил Александр Новиков. Агентство взяло на себя лидерство, но со временем в его независимости начали проявляться серьезные лакуны — не только через скрытое подстраивание руководителя под власть, но и из-за внутренних управленческих проблем. Это подтвердил и международный аудит, обнародованный в 2023 году.
Назначение на должность главы НАПК бывшего детектива НАБУ, а еще раньше офицера СБУ Виктора Павлущика неоднозначно восприняли те, кто хорошо знает систему. Среди претендентов действительно были более опытные люди, готовые возглавить институцию без длительного периода адаптации. Однако главой НАПК стал именно Павлущик.
На тот момент, когда за него проголосовали все шесть членов конкурсной комиссии, в его резюме были: расследование «пленок Вовка» и дело главы Верховного суда Всеволода Князева, а также тот факт, что Павлущик стал первым детективом, к которому были применены меры безопасности. Но после этого к образу добавилась тень дистанцирования от НАБУ и САП во время июльского кризиса, когда парламент проголосовал за ограничение полномочий антикоррупционных органов. Последствия такого голосования, как продемонстрировали «пленки Миндича», могли быть разрушительными. Сами пленки еще выразительнее подсветили не только публичную позицию Павлущика, но и возможное вовлечение отдельных сотрудников НАПК в схемы Миндича.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
В кулуарах все громче говорят о его связи с Банковой, которая якобы обеспечила ему победу на конкурсе.
Что на самом деле происходит с НАПК? Почему его глава — опытный детектив с репутацией — выбрал именно такую линию поведения? Как он объясняет проблемы с эффективностью институции, которая пропустила огромный коррупционный анклав в «Энергоатоме»? Почему не сработала антикоррупционная программа? Где были антикоррупционные уполномоченные, которые должны проверять договоры контрагентов государственных предприятий? Анализировало ли НАПК решение правительства, которое создало схему «шлагбаум»? Где в этой истории обличители, которыми тоже занимается НАПК?
Обо всем этом мы разговаривали с главой НАПК Виктором Павлущиком в первой части интервью.
О молчании в кризис, синдроме детектива и проверке «кротов»
— Виктор, если бы сегодня вы могли вернуться в 22 июля, поддержали ли бы публично НАБУ и САП?
— Мы поддерживали, поддерживаем и будем поддерживать Национальное антикоррупционное бюро и Специализированную антикоррупционную прокуратуру. Изменили ли бы мы решение о публичной коммуникации? Скорее всего, но при тех же условиях решение было бы таким же. Было ли оно правильным? Для кого-то — да, для кого-то — нет. Июльский кризис — лишь часть более широкой картины. Попытки ограничить антикоррупционные органы идут постоянно, в частности и в отношении Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Весной, например, хотели практически уничтожить инструмент мониторинга образа жизни, сократив сроки до нереальных. Поэтому и тогда, и сейчас я вижу проблему шире.
— Однако в представлении общества и медиа НАПК всегда было частью антикоррупционного блока вместе с НАБУ, САП и ВАКС. Ваше молчание показало обратное. Что изменилось?
— Я не согласен с этим тезисом. Во-первых, мы не молчали, просто не коммуницировали позицию публично, а это разные вещи. Во-вторых, наша позиция была известна: мы освещали ее в Верховной Раде, на комитетах, отвечали Общественному совету, подавали анализ ситуации и законодательства, которое было основанием для решений. Решение о непубличности коммуникации было сознательным — мы это неоднократно обсуждали внутри.
— По моей информации, далеко не все в НАПК поддержали решение не выходить в медиа. Не мешает ли вам «непубличность» бывшего детектива?
— Я несу ответственность за все решения органа, независимо от внутренних дискуссий. Мой опыт, конечно, влияет на меня как на человека, но решение принимаю только на основании фактов и обстоятельств.
Что касается роли НАПК, то в отличие от НАБУ, САП и ВАКС, которые сосредоточены на расследованиях, наш мандат значительно шире — антикоррупционная политика, стратегия, программа, мониторинг и координация их реализации более чем 110 институциями, работа с Кабмином, декларирование, проверки, мониторинг образа жизни и прочее.
Мы учитывали риски для самого НАПК: ведомство могло стать предметом политических торгов. Моей задачей было не допустить, чтобы агентство стало разменной монетой, как в случае весенней попытки ограничить наш функционал, когда соответствующие поправки внесли перед вторым чтением в законопроект об усилении институциональной способности АРМА, который с самого начала никоим образом не касался деятельности НАПК.
— То есть вы хотите сказать, что проявили сдержанность для того, чтобы сохранить институцию?
— Сдержанность — это очень точное слово. Действительно, с момента моего назначения публичные коммуникации НАПК стали сдержанными. И будут — почему, я уже объяснил. Я точно не ищу путей набирать политические баллы публичностью, моя цель на этой должности не политическое будущее, а реальные результаты.
— Однако любой оппонент сегодня вам скажет, что в такой реперной точке, в которой страна находилась в июле, ваша сдержанность сыграла на руку Банковой. Неужели вы этого не понимаете?
— Я не живу в парадигме: если ты не за, то ты против. Я не присоединяюсь до той или иной группе. Это слишком упрощенный подход. Есть много факторов, которые влияют на любое решение, и позиций по каждому вопросу может быть несколько. В обществе, к сожалению, часто все стараются свести к черному и белому, но в реальности так не работает.
— Когда вы услышали фразу на пленках Миндича о «двадцатке в НАПК», что вы почувствовали?
— Конечно, мне неприятно слышать такую информацию. Но мы сразу отреагировали и начали внутреннюю проверку.
— На заседании комитета вы заявили о сроке проверки до 10 января. Насколько реально закончить ее раньше? И что именно НАПК еще проверяет, если часть данных, по вашим же словам, уже установлена: лицо из «спецпроверки» идентифицировано, справка не совпадает с содержанием разговоров. В чем объект дальнейшей проверки?
— Мы проверили версию, озвученную на заседании временной следственной комиссии, и она не подтвердилась, исследуем дальше ряд выделенных версий. Но есть два разных вектора. Есть информация с конкретными данными о лицах, упомянутых на пленках, а есть абстрактные фрагменты, которые требуют более глубокого анализа.
— То есть вы еще погружаетесь в другой массив данных, о котором публично речь не шла?
— Да. Ведь важно проверить все версии. Цель — установить истину, а не назначить виновного. Мы обеспечим качественную проверку, взаимодействие с НАБУ и максимально привлекаем общественный совет для прозрачности. Я заинтересован в выявлении любых нарушений. Мы исследуем большое количество информации, включая возможные упоминания о работниках НАПК.
— Вы о вашем заместителе Николае Корнелюке?
— Этот вопрос тоже проверяли. И не секрет, что выходцы из прокуратуры могут быть знакомы между собой. Но с тем фигурантом, о котором идет речь, мой заместитель не общался как минимум восемь лет.
Об эффективности НАПК, невыполнении антикоррупционной программы и генпрокуроре по конкурсу
— НАПК — мощная институция, которая должна была стать фундаментом антикоррупционной системы. Но сегодня очевидны вопросы о ее эффективности: операция «Мидас» показала масштабную коррупционную схему, которую НАПК не предупредило. В чем провал — в полномочиях, механизмах, реализации или отсутствии реакции других органов власти?
Василий Артюшенко, ZN.UA
— Я с этим тезисом категорически не согласен. Представители НАБУ на ВСК четко сказали: никакая проверка не могла выявить такую схему как «шлагбаум». И это важный момент. Поэтому анализировать нужно не конкретно энергетику, а смотреть шире. Предварительно мы видим, что ключевые факторы, обусловившие появление выявленной НАБУ схемы, находятся в плоскости публичных закупок и корпоративного управления, которые даже в мировом масштабе — одни из самых уязвимых для коррупции секторов. В проекте новой антикорстратегии мы впервые закладываем самостоятельные подразделения, посвященные именно системным проблемам в закупках и энергетике, а также будем предлагать ряд инициатив по корпоративному управлению. Со своей стороны мы также ждем и очень рассчитываем на дополнительную информацию от НАБУ, чтобы учесть ее в следующей стратегии.
Если говорить о превенции, то она не сводится только к наказанию. Это комплекс мер: образование, изменение ментальности, уменьшение дискреции, построение процедур. Неотвратимость наказания — только один и далеко не самый существенный элемент. Поэтому утверждение, что «предотвратить легче», некорректно.
— И все-таки попробуем на примере «Энергоатома» разложить по полочкам, как должен был сработать механизм предотвращения коррупции в государстве: антикоррупционная стратегия и государственная программа, декларирование и проверки, антикоррупционная экспертиза нормативных актов, институт антикоррупционных уполномоченных и обличителей — весь инструментарий НАПК. Давайте протянем ниточки от этого кейса к системным проблемам?
— Чтобы дать полноценный ответ, нужно работать с конкретными данными и анализировать их профессионально. Ждать, что существует какая-то универсальная «пилюля» от коррупции, наивно. Даже в европейских странах около 70% граждан убеждены, что коррупция довольно распространена в целом в странах ЕС. В Сингапуре мне нравится формулировка: там не борются с коррупцией, а контролируют ее, понимая, что она есть всегда.
Что касается «Энергоатома», то НАПК в январе 2025 года составило акт проверки организации работы по предотвращению и выявлению коррупции в компании и дало ряд рекомендаций. Но важно понимать, что мы не проверяем государственную тайну, затраты или закупки, — это компетенция Государственной аудиторской службы, Счетной палаты и других органов. Наш мандат — оценивать меры предотвращения коррупции, риски и необходимые изменения. По результатам мы дали рекомендации и выдали предписания по устранению причин и условий, которые выявили во время проверки. К примеру, речь идет о рекомендациях обеспечить назначение антикоррупционного уполномоченного, обеспечить разработку и внесение изменений в антикорпрограммы, усилить ответственность за совершение коррупционных и/или связанных с коррупцией правонарушений, усовершенствовать работу с коррупционными рисками, обеспечить реальное влияние выводов уполномоченных на принятие решения по заключению договора и прочее.
— Это была плановая проверка или реакция на обращение ВСК по поводу закупок «Энергоатома», о которой упоминал народный депутат Ярослав Железняк на заседании?
— В НАПК утверждается годовой план проверок, он публичный и доступен на сайте. Эта проверка тоже была одной из плановых, поскольку общество подпадает под критерии, определенные законом, то есть имеет больше 50% собственности государства. Также мы действовали по результату анализа медиа о возможных коррупционных схемах и с учетом обращения ВСК по вопросам расследования возможных нарушений законодательства Украины при проведении публичных закупок во время действия военного положения.
— В антикоррупционной программе вообще нет отдельного раздела Минэнерго и «Энергоатома». Почему энергетика не вошла в антикоррупционную матрицу?
— Государственные антикорстратегия и программа по ее выполнению содержат стратегические сквозные направления: государственные закупки, корпоративное управление и тому подобное. Они одинаково касаются всех госпредприятий, независимо от отрасли. Необязательно в программе отдельно называть «Энергоатом» или другие компании — их деятельность охвачена общими стратегическими блоками. Такие документы не могут строиться вокруг отдельных институций, в частности из-за того, что они могут меняться, примером чего есть последняя структурная смена правительства.
ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ
— Однако же ключевые элементы антикоррупционной программы Минэкономики, которую до июля курировала действующий премьер (!) Юлия Свириденко, фактически провалены. Антикоррупционные стандарты на госпредприятиях не ввели, независимость уполномоченных не обеспечили. В законе так и не появились конкурсная процедура формирования наблюдательных советов и критерии независимости — вопреки требованиям программы, это оставили на усмотрение Кабмина. Не подготовили и аналитический отчет о стратегических и самых рискованных предприятиях. Не создали и механизм досрочного разрыва контрактов руководителей за грубые антикоррупционные нарушения, как и требования регулярно оценивать риски и обеспечить независимость уполномоченных.
Согласны ли вы, что провал именно этих системных инструментов в сфере госпредприятий создал предпосылки для неконтролируемых коррупционных рисков и фактически уничтожил превентивную роль государства?
— Я не могу дать вам четкий ответ, почему из 1135 (!) мероприятий антикоррупционной программы часть не выполнена. Чтобы это объяснить, нужно учесть историю подготовки стратегии, программы по ее выполнению, этапы их утверждения, изменения контекста и объективные факторы, влиявшие на возможность реализации. Я говорю об условиях войны, перераспределении компетенции исполнителей, ограниченности и недостаточности финансовых, временных и человеческих ресурсов. Но я точно не собираюсь защищать невыполнение отдельных мероприятий — последовательно поддерживаю их реализацию. Если вас интересует конкретный пункт, то это вопрос, скорее, к профильному министерству и действующему на тот момент министру.
При этом нужно понимать: сопротивление системы антикоррупционным программам было, есть и будет. Это факт. Если говорить об общей оценке антикоррупционной политики, то я акцентировал бы на результатах пятого раунда Стамбульского плана действий: в июле работу Украины оценили более чем в 90 баллов из 100 — очень высокий показатель. И важно помнить: нарабатывать нынешнюю стратегию начали еще до полномасштабного вторжения. Проблемы с данными, информационные ограничения существовали и раньше, но само вторжение существенно повлияло на возможность выполнения многих мероприятий.
— Но мы пришли к ключевой проблеме: стратегия есть, программа есть, сроки есть, а выполнения нет. И это касается не только Минэкономики. Я например, изучала мероприятия по выполнению программы СБУ. Мероприятия по передаче НАБУ функции доступа к телефонам фигурантов дела не выполнены. Три года СБУ пишет о каком-то «налаживании диалога с НАБУ», тогда как НАБУ публично заявляет о критической необходимости этого инструмента для расследования топ-корупции. Какие реальные рычаги имеет НАПК, чтобы обеспечить выполнение антикоррупционной программы?
— Здесь следует разделять, кто какие функции выполняет. НАПК обеспечивает мониторинг и координацию реализации мероприятий, определенных государственной антикоррупционной программой, но антикоррупционная программа — это в первую очередь акт правительства, и именно оно контролирует выполнение мероприятий. Но ответственность за их выполнение или невыполнение, равно как и механизмы контроля, действительно требует отдельного исследования.
Если говорить об оценке содержания конкретных мероприятий объективно, то НАПК не владеет компетенциями во всех специализированных сферах. Эти компетенции есть в правительственных органах и экспертной среде. Именно поэтому мы ввели ІТ-инструмент (речь об ИСМ ГАП. — И.В.), позволяющий привлекать соответствующих специалистов. К тому же общественный контроль, который является одной из ключевых составляющих этой системы.
Однако вопрос ответственности уполномоченных органов за выполнение или невыполнение мероприятий действительно нуждается в отдельном обсуждении и урегулировании.
— Виктор, вот вы говорите: «Нужно исследовать, обсуждать, урегулировать». Кому нужно? Вы — глава институции, второй год видите проблему, понимаете, что систему нужно менять. Потому что по ключевым моментам выполнения нет. Система не заинтересована в изменениях. Среднее звено закрывает 90% для отчетов партнерам, а верхушка, которая реально формирует правила игры, продолжает существовать сама по себе.
Что вы сделали, чтобы это работало? С кем разговаривали? Почему не выходили в публичность и не говорили прямо: «Вот программа, вот обязанности, и их не выполняют»? Вице-премьер не выполняет, СБУ не выполняет, МВД не выполняет. Это же ваш инструмент. Публичность в наших условиях — главный рычаг влияния. Почему вы молчали? Ведь записки и письма в комитеты и правительство без публичности не работают — им безразлично, что вы пишете.
— Точно не «записки», а конкретные документы, предусмотренные законом. Это и Национальный доклад с четкими выводами, где именно нужны изменения. Это регулярные сообщения всем ключевым органам власти — президенту, Верховной Раде, Кабмину. Это постоянная коммуникация с министерствами и ведомствами, вовлеченными в выполнение программы. В рамках своих полномочий НАПК делает все возможное, чтобы мероприятия выполнялись и контроль был реальным, а все участники процесса — информированы.
— Одно дело — когда исполнитель делает все по процедуре, совсем другое — когда занимает лидерскую позицию. Понимаете, о чем я? Вы якобы все формально выполняете, всех информируете, но публичного лидерского слова о том, что программа не выполняется, не было. А у вас сильная команда, люди работают на пределе. Меня волнует, что институция начинает работать вхолостую, что это демотивирует людей.
Василий Артюшенко, ZN.UA
— Нельзя обобщать, что «ничего не выполняется». Каждое мероприятие нужно оценивать отдельно, и я не могу расставить их по важности. Относительно пункта, касающегося СБУ и НАБУ, он уже есть в дорожной карте ЕС, и почему его до сих пор не выполнили, корректнее спрашивать именно у этих органов. И я думаю, что партнеры спросят. А что касается публичных заявлений, то я не могу комментировать каждое, тем более если оно делается без проверки. Как, например заявление руководителя САП о незащите НАПК обличителей.
— Вы о бывшем вице-премьере Александре Кубракове и бывшем руководителе Агентства восстановления Мустафе Найеме? Но вы же его прокомментировали.
— Да, это было публичное мероприятие, где нужно было быстро реагировать на недостоверную информацию. Ни пан Кубраков, ни пан Найем не обращались в НАПК за защитой своих прав и гарантий обличителя. Без такого обращения НАПК не имеет юридической возможности применить процедуру государственной защиты обличителей. Более того, в судебном разбирательстве дела эти лица не указаны как обличители, а указаны как свидетели. Что касается «незаконного» увольнения, а НАПК может защищать только в связи с незаконным увольнением, то Наем, к примеру, уволился по собственному желанию. То есть такие публичные заявления можно оценивать как манипуляцию, которая широко разошлась по медиа. Но сколько медиа дали новость о моем опровержении? Вспомните ремарку в начале о черном и белом и подумайте над этим вопросом.
Все же, возвращаясь к предыдущему вопросу о государственной антикорпрограмме, важно обращать внимание и на последовательную позицию по поддержанию отдельных законодательных инициатив. Так, НАПК разрабатывает законодательные акты, которые поддерживает широкий круг стейкхолдеров. Например законопроект о недопустимости злоупотребления процессуальными правами критично важен для антикоррупционных органов (речь о затягивании дел адвокатами, что приводит к массовому закрытию дел. — И.В.), где мы имеем согласование многих министерств и ведомств и делаем все возможное, чтобы сдвинуть с места, синхронизировать позиции. Однако есть и другие нужные вещи — изменение юрисдикции части админпротоколов НАПК в отношении топ-чиновников в Высший антикоррупционный суд. Это также мероприятие государственной антикоррупционной программы, но поддержки нет ни внутри страны, ни извне.
— Потому что нет политической воли?
— Давать оценки типа «есть политическая воля или нет» — точно не моя роль как руководителя органа, это уже плоскость журналистики. К сожалению, вы постоянно подводите это к неэффективности программы и НАПК. Но уровень выполнения, который будет на конец года, — это результат работы многих людей и партнеров. Оценивать эффективность нужно с учетом реальных условий: можно ли мероприятие выполнить во время войны, ограниченных ресурсов, оккупации территорий. Сопротивление системы действительно было колоссальным. Но, даже несмотря на него, уровень выполнения программы высокий. Маленькими шагами к большим целям. Здесь важно поблагодарить каждого, кто приложил силы к реализации этих мероприятий.
И еще. Мы, конечно, используем и «европейский рычаг», который помогает продвигать отдельные критические изменения.
— Почему опаздываете с новой антикоррупционной стратегией и программой на 2026–2030 годы? Насколько я помню, документы должны были быть готовы еще в августе, и вы получили на это финансирование.
— Потому что подготовка антикоррупционной стратегии и программы — это сложный и комплексный процесс. Мы привлекли партнеров и экспертов в 16 сферах, которые анализируют большой массив данных и формируют предложения. Мы действительно планировали закончить работу раньше, но часть исследований отложили из-за приостановки финансирования проектов USAID. Поэтому получаем эти материалы позже, чем ожидали. Но для нас главное не скорость, а качество документов. Планируем закончить драфт до конца года.
— Я знаю, что сейчас над программой работают многие сильные эксперты. Это будет наступательная программа НАПК по министерствам?
— НАПК ничего не диктует, мы работаем только с данными и выводами, основывающимися на глубинных исследованиях. Каждое подразделение проходит публичные обсуждения при участии экспертов и общественности. А когда документ внесут (сначала стратегию в парламент, а потом программу в правительство. — И.В), станет понятно дальнейшее движение. Но да, часть мероприятий будут наступательными: они основываются на глубоких исследованиях, и государственным органам придется их выполнять.
— Есть ли в вашем «наступательном списке» конкурс на генпрокурора, который выпал из действующей программы? А конкурс на главу Государственного бюро расследований и главу Нацполиции? К тому же полномочия САП самостоятельно вносить в Единый реестр досудебных расследований производства в отношении депутатов, чтобы это не зависело от генпрокурора?
— Часть из этих вещей уже есть в дорожной карте ЕС, например регистрация производств руководителем САП в отношении нардепов и тому подобное. Рекомендации международных организации — важная основа для антикорстратегии и программы.
— А другие? Генпрокурор без конкурса — основная проблема для реформы всей правоохранительной системы.
— Вы хотите услышать мою личную позицию?
— Я хочу знать, есть ли эти нормы в новой антикоррупционной программе. Если да, ожидаете ли сопротивления? Если да, то как будете отстаивать? Будете ли привлекать партнеров, чтобы они зашили эти требования в дорожную карту?
— Я могу сколько угодно аргументировать свою позицию, но не хочу, чтобы ее использовали для манипуляций. Все нормы, которые попадут в стратегию и программу, будут базироваться на исследованиях, данных и результатах публичных обсуждений, а не на предыдущих политических ожиданиях.
— Виктор, я никак не могу вас раскусить.
— Вы можете продолжать спрашивать о каждом пункте отдельно, но сейчас я могу сказать только одно: мы подготовим драфт — и вы все там увидите.
— Почему вы не хотите сказать этого сейчас?
— Я не хочу влиять ни на экспертов, ни на данные. Дождемся завершения анализа и обсуждений и тогда сформируем финальные предложения. Но когда драфт стратегии и программы будет готов, я сделаю все, чтобы он имел поддержку: буду работать с парламентом, руководством государства, министерствами и партнерами. Я готов отстаивать документ и добиваться, чтобы его приняли.
Об антикоррупционной экспертизе, институте антикоррупционных уполномоченных и обличителях
— Схема «шлагбаум» в «Энергоатоме» работала на основании решения правительства, запрещавшем поставщикам обращаться в суд, если компания не возвращает деньги за оказанные услуги. Именно на этом играли фигуранты пленок Миндича: или 15% отката, или вам заплатят в последнюю очередь и не заключат новый контракт. Этот акт Кабмина проходил антикоррупционную экспертизу НАПК?
— Нормативная база, которая позволила возникнуть механизму «шлагбаум» в «Энергоатоме», основывалась на решении Минстратегпрома сформировать перечень предприятий-должников. Само включение «Энергоатома» в такой перечень позволило компании фактически блокировать платежи контрагентам. Важный момент: приказы Минстратегпрома о формировании такого перечня предприятий не являются нормативно-правовыми актами, которые проходят экспертизу в НАПК.
— Идем дальше. Основные коррупционные схемы закладываются на уровне законодательства, поэтому антикоррупционная экспертиза законопроектов — одна из главных функций НАПК. Точнее, должна была стать такой, но не стала. Почему?
— Тоже не согласен с этим тезисом. Главная проблема такая же, как и с антикоррупционной программой — вопрос учета рекомендаций НАПК. Хотя на практике, по результатам уже проведенных антикоррупционных экспертиз, часть учета наших рекомендаций составляет больше 90%. И такой результат достигается именно слаженной работой с Кабмином, а не реальными требованиями законодательства, что может иметь риски в будущем.
— Однако не все законопроекты проходят вашу экспертизу. Здесь может быть политический аспект — избирательность.
— Мы действительно не анализируем каждый документ в парламенте, но принимаем во внимание заявления экспертов, обращения граждан и общественных организаций, позицию государственных органов. Если видим, что законопроект общественно значимый, проводим экспертизу.
— Не буду напоминать о токсичном законопроекте №5655, где ваш, кстати, очень публичный предшественник Александр Новиков в ключевой момент промолчал, что депутаты не учли всех рекомендаций НАПК. Лучше приведу уже ваш пример — так называемый закон Игоря Мазепы (№12089). Общественность предупреждала о недопустимости его принятия, однако же НАПК в своих выводах проигнорировало главную проблему — обнуление претензий к дерибанщикам лесов и прибрежных полос и норму о депозите перед иском. Почему?
— Нужно заметить, что не все недостатки законопроекта — коррупционные риски. Методология НАПК определяет конкретные коррупциогенные факторы, и именно их агентство может оценивать как по собственной инициативе, так и по обращению. Преобладающая часть замечаний общественности касалась политических или регуляторных решений, которые должны обрабатывать на этапах парламентских согласований. Каждый законопроект обязательно проходит экспертизу антикоррупционного комитета, тогда как инициативная экспертиза НАПК добровольная. Поэтому отсутствие отдельных позиций в выводах НАПК не означает игнорирование проблем, а лишь отображает рамки полномочий агентства в сфере антикоррупционной экспертизы.
Что касается этого проекта, данные НАПК рекомендации были учтены: уточнен порядок определения рыночной стоимости имущества, закреплены прозрачные процедуры разрешения споров, увеличен срок обжалования до десяти лет, а также установлено ограничение по стратегическим землям и объектам. Законопроект впервые вводит ответственность органов власти за незаконные решения и был поддержан бизнесом и государственными органами как инструмент повышения инвестиционной привлекательности и защиты добросовестных приобретателей.
— И здесь НАПК почти не использует публичность как инструмент. Общество не видит перечня рискованных законопроектов, которые противоречат вашим выводам. Эксперты говорят, что реальный рычаг может появиться тогда, когда требование ЕС и Ukraine Facility — обязательный вывод НАПК перед вторым чтением — будет закреплен как международное обязательство. Вы за?
— Конечно. Одно из наших предложений правительству — законодательно закрепить, что разработчики и парламент обязательно должны учитывать выводы агентства. Более того, после июльской ситуации я неоднократно настаивал, что обязательно нужно согласовывать с НАПК законопроекты, которые касаются антикоррупционных учреждений. Это станет предохранителем от политического или другого необоснованного вмешательства в работу антикоррупционных органов.
— Многие политически чувствительные законопроекты вообще не доходят до НАПК: они появляются «под голосование», проходят лишь поверхностный мониторинг, и вы физически не можете вмешаться. Фактически НАПК бессильно в отношении срочных или токсичных инициатив. Пример — поправки об обрезании полномочий НАБУ и САП, скрытые в законе о пропавших без вести. Что с этим делать?
— Мы этих поправок, конечно, не видели, но это в первую очередь регламентные процедуры. И этот вопрос к Верховной Раде. Со своей стороны могу сказать, что действительно важно обращать внимание на рекомендации GRECO, которые предусматривают обязательность публичных консультаций всех законопроектов, а также ограничение применения сокращенной процедуры голосования.
Что касается поправок-сюрпризов перед вторым чтением, то даже если бы НАПК поднимало эти вопросы публично, это точно не о решении проблемы. Нужно ли вносить изменения в законы, чтобы кто-то не брал взятки? Нужно ли менять закон, чтобы кто-то не нарушал правила дорожного движения? Здесь либо придерживаются правил, либо нет. А изменения законодательства должны основываться на конкретных проблемах, а не быть реактивным ответом на отдельные ситуации.
Василий Артюшенко, ZN.UA
— Возвращаясь к «Энергоатому», а также к Минэкономики и Минэнергетики, у них очень красивые сайты с антикоррупционными инструментами, включая антикоррупционных уполномоченных. Но только дизайн сайтов здесь не работает, правда?
— Давайте разделим эту историю на две части. О проверке «Энергоатома» я уже сказал. Если же говорить об институте уполномоченных в целом по стране, то это отдельная тема и совсем другой уровень реальности.
— Но если схема «шлагбаум» работала, то заключались договора, к которым антикоррупционный уполномоченный должен иметь право доступа. Хорошо помню историю с уполномоченным Минобороны во время скандала с «яйцами по 17 гривен», когда пан Резников буквально выдавливал из министерства и неудобного уполномоченного, и аудиторов. Неужели ваши уполномоченные «Энергоатома», Минэкономики или Минэнерго не подавали никаких сигналов?
— Наши? Они не наши. Как их можно назвать нашими, если они работают в своих государственных органах и компаниях, назначают их руководители, они получают зарплату этого органа? Это не «наши» уполномоченные. Это государственный институт, а НАПК только оказывает методическую и организационную помощь.
— То есть это слабый институт, который вы не можете защитить?
— В стране около 15 тысяч антикоррупционных уполномоченных. Есть определенные подходы к их статусу, гарантиям от незаконного увольнения, и о таких случаях должны сообщать в НАПК.
Когда я пришел на эту должность, то уже знал, насколько важна рекомендация международного аудита о распределении функций и выделении антикоррупционного уполномоченного внутри самого НАПК. Поэтому, когда я общаюсь с другими уполномоченными, которые приходят на наши мероприятия, всегда говорю: «Если вы думаете, что вам трудно, то представьте, что в НАПК тоже работает человек, который выполняет те же функции среди 400 человек, формирующих общегосударственную политику в этих вопросах».
Что касается проверки контрагентов «Энергоатома», то да, уполномоченный мог бы выполнять эти функции. Но такие проверки не влияли на выявление коррупционной составляющей во время закупок товаров по завышенным ценам, а свелись к формальности при исследовании этого процесса. Вместе с тем по результатам проверки мы выяснили, что до 2023 года статус уполномоченного не отвечал требованиям закона, было назначено лицо, которое по совместительству еще занимало и другую должность.
— Если бы институт работал, то руководители компаний-поставщиков сообщили бы уполномоченным о том, что с них требуют «откаты». Но они этого не сделали. Так что, это все фикция.
— Вот пункт рекомендаций НАПК из акта проверки «Энергоатома»: «Обеспечить назначение уполномоченного лица на отдельную должность на постоянной основе согласно антикоррупционному законодательству». Закон определяет гарантии независимости уполномоченного, к примеру, уволить его по инициативе руководителя можно только при согласовании с НАПК. Однако это не реализовали, что создавало основания незаконно влиять на должностное лицо. Также по результатам проверки обнаружено, что правление компании не осуществляло надлежащий контроль над деятельностью уполномоченного. Результаты невыполнения этих рекомендаций увидели все.
— То есть система съела институт антикоррупционных уполномоченных?
— В этом институте действительно есть проблемы, которые нуждаются в усовершенствовании: гарантии защиты, уровень зарплат, формализация функций и прочие. Чтобы институция получила свое дальнейшее развитие — от формального назначения и выполнения обязанностей уполномоченными, мы должны помочь им стать специализированными антикоррупционными офицерами, которые способны минимизировать коррупционные риски в конкретном органе и сфере деятельности. Сейчас их деятельность и отчеты большей частью формальны, хотя есть примеры и позитивной практики, так называемого выхода за рамки. Мы работаем над методологией и усилением роли уполномоченных, но это точно не вопрос, который можно решить одной поправкой.
Важный практический шаг — эксперимент с Государственной налоговой службой. Кабмин поддержал нашу инициативу: в ГНС создадут единое уполномоченное подразделение по вопросам предотвращения и выявления коррупции. В состав отдельного антикоррупционного подразделения будут входить антикоррупционные уполномоченные терподразделений, подотчетные только главе ГНС. Это снижает риск влияния местного руководства на деятельность подразделения, а защищенность от внешнего давления способствует объективному проведению проверок и расследований.
Мы активно с ними работаем и ждем результатов. Если модель сработает, будем предлагать распространить ее на все органы власти, чтобы наконец снять проблемы формального статуса, уязвимости к руководству и зависимости от доброй воли конкретного начальника.
— Как думаете, почему в операции «Мидас» нет обличителей? Насколько я знаю, это была чисто оперативная работа НАБУ. Люди боятся сотрудничать с антикоррупционными институциями?
— Я не могу ничего ни подтвердить, ни опровергнуть по операции «Мидас». Но если говорить об институте обличения в целом, то у нас есть законодательное регулирование, но вместе с тем и пробелы, которые нужно устранить. В частности, разное определение термина «обличитель» в Уголовном процессуальном кодексе и Законе «О предотвращении коррупции», и это надо привести к стандартам ЕС.
Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции подало законопроект об урегулировании порядка выплаты вознаграждения обличителям, чтобы работал системный механизм, а не разовые решения. Есть и успешные кейсы: две выплаты вознаграждений, где НАПК обеспечило поиск средств и проведение процедуры, а также судебные решения в пользу обличителей. Институт развивается, и мы видим рост количества людей, готовых сообщать о коррупции.
— Один процент статусов обличителя более чем из двух тысяч сообщений — это рост?
— Далеко не каждый звонок и не каждое сообщение тянут на статус обличителя, могут быть сообщения от заявителей, это разные категории. Многие из них не имеют ничего общего с коррупцией: это трудовые конфликты, внутренние споры коллективов. Поэтому такой процент нормален для нашей практики и ментальности.
— Готовился закон, который должен был обеспечить более постоянные и реальные гарантии защиты обличителей.
— Здесь важно разделить понятия. НАПК отвечает только за юридические гарантии обличителей в части влияния на их работу или учебу. А физическая защита, защита участников уголовных производств — это уже другие органы. Вознаграждение обличителей тоже наша функция, и мы заинтересованы, чтобы механизм работал. Но стимулом должны быть не только вознаграждение, но и мировоззрение: человек сообщает, потому что это противоречит его мировоззрению, а не только потому, что может получить деньги.
Сообщать можно и открыто, и анонимно — это тоже способ защиты.
— Но, по данным Теневого отчета, в ваш Портал подключены всего 10% институций. И вместе с тем на сайтах многих организаций очень слабая защита.
— Однако в эти 10% входят все ключевые органы государственного сектора: министерства, центральные органы исполнительной власти, областные и районные госадминистрации, то есть уровень, где риски самые большие. Остальные — это организации, которые находятся в ведении министерств или других центральных органов, уже подключенных к Порталу, и, соответственно, о коррупции в таких организациях можно сообщить сразу в вышестоящий орган, которому, я подчеркну, запрещено спускать такое сообщение в орган, о котором речь идет в сообщении.
Вообще подключение сейчас происходит фактически вручную, и каждое учреждение требует отдельной интеграции. Мы уже работаем над обновлением Портала, чтобы сделать этот процесс автоматизированным. Это вопрос и ресурсов, и технической реализации. Но движение есть.
От редакции: о проблемах декларирования, мониторинга образа жизни чиновников, финансирование партий, внедрении института лоббизма, а также об аудите НАПК, где позиции агентства и общественности разошлись по примененным критериям, читайте во второй части интервью.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google