Закон о столице. Звезды сошлись

Президентская команда зондирует возможность назначения на бюджетные потоки своего ставленника на должность главы КГГА. Кличко обдумывает юридический вариант защиты и будет включать свои связи с иностранными друзьями, призывая бороться с узурпацией власти на центральном уровне. Но все при этом упоминают Конституцию и Европейскую хартию местного самоуправления, трактуя документы по-своему.

Но сейчас у нас есть уникальный шанс урегулировать законодательное поле на киевском просторе. Звезды сошлись так, что политические интересы противоборствующих сторон и интересы государства совпали.

Разделение полномочий мэра и главы КГГА. Мэр управляет, но не властвует

Для Зеленского времена, когда «друзьям — все», закончились, пора применять другую часть известного выражения генерала Франко: «конкурентам — закон». Неизбежность изменения правил игры понимает уже и Кличко, признавая необходимость разграничить полномочия главы КГГА. Речь идет, во-первых, о главе КГГА как представителе государства, во-вторых — об исполнительном органе Киеврады, возглавляемом мэром.

Но требования Кличко к закону о столице выкристаллизовывают жесткую монархическую систему управления: городской голова является единственным лицом, имеющим властные полномочия, то есть даже такой бутафории, как исполнительный комитет Киеврады, быть не должно. Соответствующий законопроект о столице №2143-3 авторства Александра Ткаченко и Дмитрия Гурина — с поправками под городского голову — подготовлен ко второму чтению и ждет рассмотрения в сессионном зале.

Согласно этому закону мэр лично назначает заместителей без согласования с правительством. Цель — свести влияние Киеврады к минимуму, подкупив депутатов бюджетными и статусными преференциями. Никаких районных в городе рад, только филиалы исполнительного органа в районах города, — нечего делиться бюджетным пирогом, потому что это будет оттенять неблагополучие в управлении городским бюджетом. И сами районы желательно сделать мельче, чтобы были слабыми и не стали основой для пестования политических конкурентов. И никакого формализованного государственного контроля, оставить только специализированный, с ним можно договориться.

Киевская городская государственная администрация

Понятно, что цели президента Зеленского другие. И для Владимира Александровича легче всего было бы повторить трюк Януковича с отставленным от дел Черновецким, просто забрав у Кличко исполнительную власть. Но не те времена, не воспримет ни общественность, ни западные партнеры. Да и решение Конституционного суда о том, что на должность главы КГГА назначается всенародно избранный киевский городской голова, висит дамокловым мечом над главой государства.

И это решение президента основывается не на прямых нормах Конституции, а на нормах Закона «О столице Украины — городе-герое Киеве». Совмещение государственных и самоуправляемых функций в одном исполнительном органе не соответствует ни теории децентрализации, ни Европейской хартии местного самоуправления, и это можно устранить простым изменением норм закона, что лучше, чем сомнительный по легитимности указ президента. Поэтому принятие новой редакции закона о столице вместо проголосованной в первом чтении, который соответствовал бы государственным интересам, теории местного самоуправления и вместе с тем политическим интересам правящей верхушки, становится актуальным вопросом. И для Зеленского, и для страны.

Районным радам — быть. Большая доля бюджета пойдет в районы

Но если с разделением полномочий главы КГГА и руководителя исполнительного органа Киеврады политикум фактически уже согласился, то в дальнейшем интересы сторон расходятся. По соображениям государственной безопасности, диверсификация рисков должна быть обеспечена в сердце Украины. Не может быть концентрации ни власти, ни средств в одном здании на Крещатике, 36. Это доказано в частности событиями 2013–2014 годов, когда крушение коммуникации в финансовом органе на седьмом этаже КГГА не привело к параличу деятельности коммунальной и социальной инфраструктур города, — текущее управление финансами было своевременно продублировано еще до указанных событий в другом месте. Передача львиной доли полномочий от Киеврады в районные в Киеве рады не только уменьшает риски дезорганизации управления в городе, но и имеет ряд других преимуществ, начиная с уменьшения коррупционных рисков, связанных с управлением огромными ресурсами (вспомним хотя бы сказочную стоимость реконструкции Шулявского путепровода), и заканчивая военной подготовкой местной политической элиты, которая будет иметь возможность совершенствоваться прежде всего на районном уровне.

Необходимость реорганизации представительских органов в Киеве доказывается тем фактором, что стоимость мандата депутата Киеврады в прямом и переносном смысле соразмерна или даже выше стоимости мандата народного депутата. И создание районных рад в Киеве вписывается в решение КСУ. Но оппоненты их формирования будут апеллировать к части 5 статьи 140 Конституции Украины, которой вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских рад.

Киевская городская государственная администрация

Но, конечно, принятие решения о создании таких рад и определение их полномочий однозначно не будет в приоритете киевских депутатов. Поэтому в новой редакции закона именно законодатель, руководствуясь государственными интересами, должен определить эти полномочия и назначить выборы в районные в городе Киеве рады, опираясь на нормы части 3 статьи 133 и части 2 статьи 140 Конституции Украины, которыми устанавливается, что особенности статуса Киева и осуществление местного самоуправления определяются отдельным законом. А также поручить правительству утверждать конфигурацию районов в Киеве. Конечно, после консультаций с Киеврадой, но не под ее диктат. Потому что вопрос административно-территориального устройства — государственное, а не самоуправляемое полномочие.

В законе нужно реализовать принцип «деньги ходят за полномочиями» путем фиксации за районными в городе Киеве бюджетами доли от общегосударственных налогов, которые направляются в сводный бюджет города, и не менее половины от местных налогов и сборов. Формула выравнивания доходности между районными в городе Киеве бюджетами должна быть подобна той, которая используется для выравнивания местных бюджетов на общегосударственном уровне.

Столица — в системе, но с разумными преференциями

Нужно определиться с Киевом в системе административно-территориального устройства Украины. После создания громад и районов постановлением парламента в июле 2020 года Киев позиционируется как административно-территориальная единица, имеющая статус как громады, так и района. Но не региона, поскольку в городе не может реализовываться основная миссия регионального уровня самоуправления — региональное развитие. Киев должен принадлежать к Киевской области, которая единственная в Украине разделена на районы не квадратно-гнездовым методом, а радиальным. В этом смысле Киев похож на другие европейские столицы, например, Париж (коммуна—департамент) или Варшаву (гмина—уезд).

Соответственно, должны быть пересмотрены полномочия органов местного самоуправления по общим подходам, которые касаются всех административно-территориальных единиц. Статус района определяет статус государственного органа общей компетенции в Киеве — КГГА, который соответствует статусу районной государственной администрации. Как громада, Киев должен иметь все полномочия, определенные законом для органов местного самоуправления громады, не больше и не меньше. То есть те, которые относятся к региональному уровню, должны перейти к полномочиям Киевской областной рады. Вместе со средствами.

Киевская городская государственная администрация

В целом вопрос бюджетного регулирования для Киева довольно сложный и в политическом, и в техническом плане. При осуществлении бюджетной реформы 2014 года решение закрепить за Киевом 40% налога на доходы физических лиц и 10% от налога на прибыль было политическим и методологически необоснованным, поскольку расчеты давали едва ли не вдвое меньшие показатели для обеспечения делегированных государством полномочий. Такие привилегии Киеву нельзя объяснить статусом Киева как столицы. Более того, сам этот статус не означает, что государство должно за это платить городу. Скорее, наоборот, ведь такой статус автоматически предоставляет городу значительные преимущества в части экономического развития и, соответственно, бюджетных поступлений.

Для сравнения: бюджет города Харькова, который исторически уже примерял роль столицы, вчетверо меньше киевского, хотя количество населения меньше всего в два раза. Но если передача долей общегосударственных налогов из Киева в Киевскую область согласно нормам Бюджетного кодекса существенно не разбалансирует государственную трансфертную политику на региональном уровне, то включение бюджета Киева в общую систему выравнивания как громады является преждевременным. Ведь индекс налогоспособности Киева чрезвычайно высокий — почти 3, и это серьезно влияет на результаты выравнивания по всем громадам: большинство из них окажутся дотационными. Поэтому сейчас следует оставить фиксацию доли от НДФЛ с учетом передачи соответствующей доли в областной бюджет Киевской области.

Должны быть отрегулированы отношения между Киевом и соседними громадами. Это прежде всего согласование планировочной документации, ведь застройка территорий пригородной полосы существенно влияет на жизнедеятельность мегаполиса. Гарантом того, что договоренности между громадами будут достигнуты и соблюдаться, целесообразно определить Киевскую областную государственную администрацию.

Верховная Рада Украины

Порядок осуществления административного надзора над законностью деятельности органов местного самоуправления на территории Киева, то есть Киеврады, районных в Киеве рад и их исполнительных органов должен соответствовать нормам общего регулирования. Их сейчас предлагает законопроект №4298 «О местных государственных администрациях». На это, в частности, указывал Совет Европы в выводе относительно законопроекта о городе Киеве. Но Конституция предусматривает, что особенности осуществления исполнительной власти в городе Киеве определяются отдельным законом. И это уже от законодателя зависит, что определить как особенности в законе о Киеве. Если политическая конъюнктура будет содействовать быстрому прохождению законопроекта №4298, то такими особенностями как субъект такого контроля может быть определена именно КГГА. Если же начнется целенаправленное блокирование реформы территориальной организации власти, то соответствующие нормы по процедурам административного надзора надо перенести в закон о Киеве, актуальность принятия которого возрастает.

Существенными будут положения о порядке введения в действие Закона «О столице Украины — городе-герое Киеве» в новой редакции. В идеале должны быть объявлены внеочередные выборы в Киевраду, киевского городского головы, первые выборы в районные в городе Киеве рады в связи с существенными изменениями полномочий указанных органов. Но это уже вопрос политических маневров. Безоговорочным является одно: регулирование организации публичной власти на территории города Киева надо осуществить как можно быстрее, ведь столица выглядит громадой, меньше всего охваченной децентрализацией в Украине, — в ней нет ни полноценного местного самоуправления, ни эффективной государственной власти.

Больше статей Юрия Ганущака читайте по ссылке.