Вічний кредит

У середині 1990-х я працювала секретаркою. Мій шеф - людина винятково доброї душі. А тому під кінець кожного місяця, акурат у день зарплати, у приймальні не переводився натовп "бідних та убогих", кожному з яких, абсолютно безповоротно, він давав трохи грошей. Один із прохачів запам'ятався мені своєю настирливістю більше за інших.

Наш офіс розміщувався на узгір'ї. І добратися до нього було не так уже й легко. Особливо взимку, під час ожеледиці. Але цей кволий на вигляд дідусь упродовж кількох років уперто долав гірку за будь-якої погоди, ввалювався до приймальні та плюхався на стілець. Важко дихаючи й витираючи піт із чола в очікуванні "авдієнції", він розглядав мене крізь товсті лінзи своїх окулярів. Це дратувало. І одного разу, не витримавши, я запитала, чому він вважає, що тут йому мають давати гроші? Логіка відповіді була залізною: "Тому що я старий, хворий, і в мене - гастрит…"

Цього дідуся я чомусь згадую щоразу, коли чую про проєкт "Модернізація системи соціальної підтримки населення України", на реалізацію якого Світовий банк виділив Мінсоцполітики у 2014 році 300 мільйонів доларів кредиту.

Мабуть, тому, що в обох випадках ішлося про підтримку уразливих верств населення, і в обох випадках отримані гроші переважно проїдалися, майже не змінюючи перспектив. У першому випадку - однієї людини. У другому - соціальної системи країни. Різниця в тому, що у випадку зі старим це було зрозуміло й викликало співчуття, - 1990-ті, об'єктивно, були складними, перспектив у старості небагато, та й гроші були даром конкретної людини. А у випадку з проєктом Світового банку (вже не першим на аналогічні потреби) це викликає злість і подив. І річ навіть не в тому, що це - кредит міжнародної організації, і перед партнерами ніби незручно. А в тому, що гроші проїли, так і не створивши основу, на яку має нарощуватися вся система соціальної підтримки населення, - єдину інформаційно-аналітичну базу, E-Social, зчленовану з іншими державними реєстрами. Щоб можна було перевіряти, правильно вести облік, бачити смерті, доходи тощо. Щоб убити схеми! Бази не зробили, бо все проїли без перспектив.

Стислі підсумки проєкту

Запитувати в кожного нового міністра соціальної політики про проєкт "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" стало для мене поганою традицією з 2016 року. Наразі в цьому проєкті задіяний уже четвертий міністр. Кожен казав, що проєкт - його головний біль, обіцяв розібратися, проводив аудит, вносив свою частку в неефективне використання коштів, потім йому на зміну приходив наступний, і все починалося заново.

До завершення проєкту (жовтень 2020-го) залишилося чотири з половиною місяці. Головний висновок Рахункової палати, яка недавно проводила черговий аудит ефективності проєкту (відповідальний - Василь Невідомий): Мінсоцполітики основної мети проєкту не досягло, громіздку систему соціальної допомоги та соціальних послуг не вдосконалили.

Проєкт складається з трьох частин. Перша - "Удосконалення надання соціальної допомоги найбільш уразливим верствам населення". Вона привела до загального фонду держбюджету на 1 січня 2020 року 135 із передбачених 200 млн дол. (67,5%), оскільки було виконано лише 10 із 17 індикаторів. При цьому шість із семи недосягнутих - прострочені. Ця частина стосувалася здебільшого законодавчої бази.

Слабкий менеджмент в управлінні проєктом і організаційні прорахунки призвели до того, що на другу та третю частини проєкту (інвестиції на підтримку зміцнення інституційної спроможності адміністрування соціальної допомоги та соцпослуг, а також на підтримку дітей-сиріт і позбавлених батьківського піклування, дітей з інвалідністю та соціально уразливих сімей у чотирьох обраних регіонах) на 1 січня 2020-го використано лише 24,3% від суми кредиту на ці потреби (24,1 із 99,25 млн дол.).

Усі заходи проєкту виконувалися дуже непослідовно, з серйозними затримками. Більшість їх так і не завершені, окремі - скасовані, а їх результати можуть бути використані лише частково.

Інформаційно-аналітичну систему соціального захисту Е-Soсial, так званий реєстр пільговиків, яка мала забезпечити ефективність управління соціальною сферою, на сьогодні так і не створено. На всіх етапах - від проведення закупівель і укладання договорів до контролю за їх належним виконанням - Мінсоцполітики не забезпечило оперативних і обґрунтованих заходів для її створення.

"Перший етап, написання програмного забезпечення, практично, завершено, - говорив в інтерв'ю для DT.UA у жовтні 2019 року тодішній заступник міністра соціальної політики Олег Коваль. - Зараз аналізуємо - на якому воно рівні".

Через півроку новий міністр, Марина Лазебна, зізналася в інтерв'ю, що нинішня реальна ситуація з цією системою не дає їй оптимізму сказати, що все запрацює з 1 січня 2021 року: "Зараз до процесу оцінки стану впровадження системи залучено Міністерство цифрової трансформації. За результатами прийматимемо рішення".

Цим та деякими іншими компонентами проєкту ще з 2017 року цікавляться правоохоронні органи. Однак досі не чути, щоб хтось був притягнутий до відповідальності. Розмов про проєкт високі чиновники намагаються уникати, погоджуючись при цьому, що його кошти використовуються неефективно.

Аудитори також виявили, що комп'ютерне обладнання та меблі на суму 31,2 млн грн для половини центрів надання соцпослуг у форматі "Прозорий офіс" було поставлено до завершення ремонтних робіт. Що призвело до непродуктивного використання коштів позики, - все це тепер старіє на складах.

Консультанти з координації та управління проєктом - історія окрема. Порушення при проведенні закупівель, їх термінів, неефективне управління коштами, відсутність чіткого бачення в Мінсоцполітики заходів із впровадження проєкту… При цьому послуги консультантів, які супроводжували їх виконання, незалежно від досягнутих/не досягнутих результатів, оплачувалися регулярно. На це було використано 808,1 тис. дол. З них 44,2% - у 2018-му і 2019-му роках. Хоча завдання консультантів, які супроводжували так і не створену систему E-Social, фактично дублювали завдання персоналу міністерства і один одного, наприкінці 2019 року їх кількість збільшилася до п'яти людей, а в січні-лютому 2020-го - до дев'яти.

Державну соціальну службу України було створено в грудні 2018 року, що забезпечило виконання одного з індикаторів і надходження до держбюджету 20 млн дол. Однак вона так і не почала працювати, і, як випливає з того ж таки інтерв'ю з Мариною Лазебною, не запрацює до кінця 2020-го. Реформу інституту державних соціальних інспекторів не завершено.

Стимулюючі механізми пілотного проєкту "Рука допомоги", що завершився рік тому, до працевлаштування та економічної незалежності малозабезпечених сімей у масштабах країни не імплементовані (законопроєкт 2494 ВР не прийняла).

З чотирьох пілотних регіонів лише в Тернопільській області заходи з підтримки дітей-сиріт і позбавлених батьківського піклування можна назвати умовно успішними. Загалом, на розвиток сімейних форм опіки від початку проєкту було використано 77,7 млн грн (3 млн дол.), але розроблено лише 12 із 42 планів трансформації інтернатних установ для пілотних регіонів. При цьому жоден інтернат реформований не був.

Наглядова рада УФСІ у 2019 році, фактично, не виконувала своїх повноважень. Після зміни уряду її персональний склад не був оновлений. Це послабило контроль над витратою УФСІ коштів кредиту, зокрема на реалізацію третьої частини проєкту.

Тим часом наприкінці 2019 року Мінсоцполітики радикально змінило бачення в цій сфері і, враховуючи ознаки зловживань із боку виконавців, у січні-лютому 2020 року в односторонньому порядку розірвало три незавершених договори, за якими, без впроваджених планів трансформації, вже виплачено 56,1 млн грн (2,1 млн дол.).

Такі стислі результати аудиту Рахункової палати.

ZN.UA

"Немає слів, щоб проілюструвати відчуття, якім виникають на тлі невідповідності задекларованого змісту проєкту результатам його імплементації, - коментує заступник голови Рахункової палати Андрій Майснер. - Проєкт "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" у виконанні Мінсоцполітики - це знущання над українським суспільством і нашими міжнародними партнерами. Цинічно, неефективно, з ознаками криміналу в діяльності по окремих компонентах. І такий проєкт, на жаль, не єдиний…

Ідея - класна. Здійснення - суцільне проїдання, марнотратство і яскравий приклад відсутності якісного менеджменту, орієнтованого на результат.

Незабаром на офіційному веб-сайті Рахункової палати буде опубліковано офіційний аудиторський звіт".

Реєстр пільговиків

Тим часом "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" (2014–2020 рр., 300 млн дол.) - третій спільний проєкт Мінсоцполітики і Світового банку з аналогічними цілями. У рамках двох попередніх проєктів - "Фонд соціальних інвестицій (2002–2006 рр., 50 млн дол.) та "Удосконалення системи соціальної допомоги" (2006–2008 рр., 100 млн дол.) - на заходи з розробки техзабезпечення та впровадження E-Social уже було витрачено 52 млн дол. Формально, систему E-Social створили ще 2012 року. Однак, фактично, в експлуатацію її так і не введено. Розробник системи НВП "Медирент" був у фаворі в тодішніх керівників міністерства і неодноразово фігурував у розслідуваннях "Наші гроші".

"З реалізацією цього проекту є певні складнощі, і я дуже не хочу, щоб він завершився так само безрезультатно, як і попередній (у 2008–2012 рр. було витрачено близько 200 млн дол., але нова інформаційна система так і не запрацювала), - казав в інтерв'ю DT.UA у 2016 році тодішній міністр соціальної політики Павло Розенко. - Зараз у нас тривають досить серйозні дискусії з менеджментом Світового банку. Є бажаючі витратити цей кредит так само неефективно, як і попередній…

… Насамперед ті, хто займався цим проєктом у минулому, вигравав тендери на купівлю обладнання, створював ПЗ. Діють через міжнародні організації, які рекомендують нам вкладати нову позику СБ у старі розробки…

…Ми оцінюємо можливості вже нібито розробленої у 2012 р. системи. Вона морально застаріла, але там є якась база. Альтернативний варіант - взяти одну з систем, що діють у країнах ЄС, адаптувати й запустити в Україні.

З одного боку, логіка підказує, що якщо в ту систему вже було вкладено кошти, варто її доробити. З іншого - ніхто не дає гарантій, що вона життєздатна. Зараз наші фахівці над цим працюють".

Однак віз і нині там. Технічні умови та бізнес-процеси для створення правильної системи E-Social так і не були прописані.

При цьому аудитом Рахункової палати за розрахунками підтверджено наявність лише 8% матеріальних цінностей, придбаних у рамках попереднього проєкту Світового банку в 2012 році на суму 52 млн дол. (включно з уже застарілим обладнанням та стандартним програмним забезпеченням майже на 35 млн дол.). Як використовуються матеріальні цінності, передані УПСЗН, міністерство не відстежувало. Тобто державне майно перебуває під ризиком втрати, розкрадання та зловживань. Питання його подальшого використання остаточно не вирішене.

Трохи історії і сьогодення

Через тиждень після затвердження правлінням Світового банку проєкту "Модернізація системи соціальної підтримки України" регіональна директорка міжнародної організації "Надія і житло для дітей" Галина Постолюк писала на "УП": "У чому суть проєкту, і як виглядатиме через шість років після його завершення модернізована система соціальної допомоги населенню?

…5 травня 2014 року десять організацій, які працюють у сфері захисту прав дітей в Україні впродовж багатьох років, подали на адресу міністра соцполітики (тоді - Людмили Денісової. - А.К.) лист із проханням проінформувати про те, як готувався проєкт, які його цілі, і запропонували свій досвід, який варто б урахувати при плануванні проєкту, особливо в питаннях модернізації системи догляду за дітьми". У відповідь отримали відписку.

"Прикро, що черговий транш міжнародних коштів, виділених Україні у вигляді кредиту, знову може канути в пісок або ще кудись, але не на справжні реформи. А питання, які були актуальними 15 років тому, залишаться невирішеними, - як не було, так і немає робочих механізмів соціального замовлення, ринку соціальних послуг, стандартів, деінституалізації та наближеності послуг до отримувача. Як і раніше, соціальна допомога консервує споживацтво, а не мотивує громадян до зміни свого становища, незалежної та відповідальної поведінки стосовно власного забезпечення і своєї сім'ї, - висловлювала свої побоювання Галина Постолюк. - Звідси запитання: чи когось у нашій державі стосується, наскільки ефективно органи державної влади витрачають міжнародні кошти (у тому числі кредити) або використовують надану технічну допомогу? Чи достатньо просто мати звіти на сотнях сторінок про успішно реалізовані й надруковані методичні рекомендації? А потім чиновники попросять ще, на ті самі потреби, змінивши заголовки. Припускаю, що там, на Заході, це теж може бути для когось вигідним бізнесом".

На жаль, вона мала рацію. 140,1 млн дол. третього кредиту Світового банку Мінсоцполітики на цей момент не використало. Хоча з таким "ефективним" використанням, можливо, це й на краще. Україна вже виплатила разову комісію за відкриття кредиту (0,75 млн дол.), відсотки за користування ним (9,3 млн дол.) і з грудня 2019-го почала погашення основної суми (7,9 млн дол.).

Попри це, наприкінці 2019-го Мінсоцполітики ініціювало реструктуризацію кредиту - збільшення обсягу фінансування на 100 млн дол. за досягнення індикаторів по частині 1, перегляд виконання заходів частини 3 (вилучення УФСІ та виконання завдань із фінансування ремонтних робіт інтернатних установ за рахунок місцевих бюджетів) і подовження терміну реалізації проєкту до 31 березня 2023 року. Але достатнього обґрунтування системи заходів уже нової концепції проєкту знову немає. Технічні завдання виписано непрофесійно. Але ж саме це насамперед стало причиною провалу попередніх проєктів.

Так, індикатори частини 1 передбачають збільшення порогового значення доходу, який дає право на отримання допомоги певним категоріям, що входять до складу сім'ї; усунення обмеження максимального розміру допомоги; спрощення правил її одержання. На думку аудиторів Рахункової палати, такі чинники, без належного контролю над призначенням державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям і дійових заходів стимулювання до праці, створять умови, коли доходи отримувачів допомоги перевищать доходи працюючого населення. Це, своєю чергою, демотивує людей працевлаштовуватися офіційно та сприятиме тіньовій зайнятості.

У березні 2020-го Світовий банк дозволив залучити до проєкту ще 50 млн дол. по частині 1 - на заходи боротьби з COVID-19. Розрахунків і напрямів використання цих коштів Мінсоцполітики не надало.

Зважаючи на нинішню практику управління проєктом, серйозні організаційні недоліки та змарнований у попередні роки час, можна майже з упевненістю сказати, що збільшений кредит буде витрачений так само безрезультатно, як і попередні.

Читайти інші статті авторки тут.