«Используй то, что под рукою, и не ищи себе другое»

Багато тисячоліть тому великий романтик Платон приголомшив сучасників своєю теорією про ідеальну державу. Титанічна праця великого філософа досі є не лише об’єктом захоплення, а й предметом вивчення. Нехай багато пасажів давньогрецького мислителя можуть видатися нинішнім спецам безмежно наївними, проте багато думок не втратили (і, напевно, ніколи не втратять) своєї актуальності. Платон, по суті, створив науку про динаміку державного життя, довівши, що кожній державі притаманна не лише еволюція, а й деградація. Що ідеальна держава — мета не завжди досяжна. Що причина криз і занепадів серед іншого — у банальній зіпсованості людської натури.

Відтоді змінилося мало що. Кожна країна, як і раніше, шукає власний шлях побудови ідеальної держави. Кожен народ, як і раніше, судить про ідеальне в міру своєї зіпсованості. Способів облаштувати державний побут — незліченна множина й водночас незначна дещиця. На політичній карті світу — до двох сотень геополітичних утворень, а пари схожих не відшукати. Проте всі вони використовують лише дві форми правління — монархію та республіку. При цьому кожна країна реалізовує ту чи іншу модель зовнішньої і внутрішньої політики по-своєму.

Вибір на користь певного механізму може бути продиктований безліччю причин. На це впливають історичні, культурні, політичні, релігійні і навіть географічні особливості.

Україна, вперше здобувши повноцінну державність лишень півтора десятиліття тому, перебуває на самому початку тернистого шляху. Аби розробити правила власного політичного «фен-шуя», нашим правителям необхідно запозичити максимум корисного зі світового досвіду.

Навіть поверховий аналіз співіснування влади в різних країнах переконує, що посилення впливу парламентів — загальна тенденція. Домінування законодавчих зборів спостерігається в переважній більшості країн, які сповідують повноцінну демократію. Новітня історія знає, мабуть, лише два випадки відносного ослаблення парламентаризму — на такий крок зважилися Франція в 1958-му, а також Ізраїль у 1992-му.

Це, утім, не означає, що парламентська модель гірша чи краща від президентської або змішаної. Успішні приклади США або вже згаданої Франції — яскраве свідчення того. Ще раз зауважимо: у світі не існує ані досконалих держав, ані ідеальних правителів. Кожен владний механізм по-своєму ефективний і по-своєму порочний. Ідеалізація окремих систем або окремих персонажів — шлях у нікуди.

Висвітлюючи болючий процес запровадження політреформи, автор цього матеріалу неодноразово цитував Меттерніха, котрий попереджав: «Представницьке правління — примхливий інструмент. Грати на ньому здатні лише талановиті музиканти». Наші виконавці поки ще тільки навчаються майстерності «перетягування рояля». Невправність новачків можна пробачити: парламентаризм — справа для них нова, народ не встиг розібратися. Біда в іншому — вникати в тонкощі складної партитури майбутні солісти, здається, не надто прагнуть.

Критики парламентаризму обвинувачують дану систему в надуманих пороках, його захисники приписують їй надумані достоїнства. І ті, й другі часто вкладають у терміни неіснуючий смисл, політичний і правовий. Що може свідчити як про незнання предмету, так і про небажання його опановувати.

Конфлікт між главою держави й урядом (виникнувши після того, як Кабмін відкинув цілий пакет президентських указів) багатьох змусив говорити про те, що парламентаризм на нашій землі не приживеться. Насправді ця історія переконує в іншому. По-перше, вона доводить, наскільки сильна в нашому політикумі звичка ігнорувати букву закону. По-друге, переконує, наскільки небезпечна реформа, не доведена до логічного завершення.

Розпочнімо з першого. Для початку трохи теорії. У світовому праві багато століть існує принцип контролю над законотворчою діяльністю. У багатьох країнах глава держави має можливість стежити за чистотою нормативних актів, які виходять з-під пера парламентів і урядів. Саме президенти часто володіють так званим правом промульгації (тобто офіційного оприлюднення) законів. Спрощено ця схема має такий вигляд. Прийнятий законодавцями документ відправляють на підпис президентові. Якщо у верховного контролера немає претензій до тексту акта, він його візує, після чого закон публікують і він набирає чинності. Якщо ж президент побачив невідповідність документа Конституції, він вправі відмовитися ставити свій автограф. У цьому разі він зобов’язаний повернути його на доопрацювання, забезпечивши чітким переліком виявлених порушень — тобто скористатися правом відкладеного вето.

Проте в демократичних державах передбачено й інший механізм. Якщо президент має право видавати обов’язкові до виконання нормативні акти, то в деяких випадках (як правило, передбачених конституціями) члени уряду повинні скріплювати ці акти своїми підписами. Зазвичай ідеться про автографи прем’єра та профільного міністра. Така процедура іменується контрасигнацією.

Спеціалізована література пояснює смисл застосування цього механізму. Перше: підписи посадових осіб необхідні для того, аби чітко визначити коло осіб, відповідальних за підготовку, а також за впровадження в життя нормативного акта. Друге: наявність необхідних автографів переконує главу держави в тому, що позиції всіх відповідальних осіб узгоджено. Третє: скріпивши своєю візою створений президентом указ, прем’єр і профільний міністр беруть на себе юридичну й політичну відповідальність за його виконання.

Інститут контрасигнатури запроваджено в Україні 1996-го, після ухвалення Конституції. Статтею 106 Основного Закону встановлено: укази президента, які стосуються цілої низки сфер, передбачають обов’язковий підпис глави Кабінету та міністра, відповідального за виконання. Після політреформи перелік цих сфер істотно звузився. На сьогодні візами членів уряду повинні скріплюватися ті укази президента, що

— видаються в рамках виконання рішень Ради національної безпеки;

— передбачають запровадження надзвичайного стану;

— стосуються призначення (звільнення) глав дипломатичних місій;

— зачіпають судову сферу.

І ще один нюанс. Стаття 19 Конституції зобов’язує всі органи влади й усіх посадових осіб робити лише те, що записано в Основному Законі. І діяти лише так, як диктує Основний Закон.

А тепер звернімося до практики. Повернімося до чвари між Віктором Ющенком та урядом. Днями Кабінет міністрів «завернув» одразу сім президентських указів, виданих у серпні-вересні цього року. У трьох із них ішлося про призначення та зняття послів, ще в чотирьох — про зміну кількісного складу та ліквідацію судів. Причина демаршу — недотримання процедури. Укази потрапили до центрального органу виконавчої влади вже після того, як були підписані президентом та офіційно оприлюднені. А в Кабміні наполягають на тому, що автографи прем’єра й міністрів мали з’явитися на документі до візування главою держави і вже тим паче до публікації в «Голосі» та «Кур’єрі».

Прибічники президента звинуватили уряд у грубому нехтуванні Основного Закону і спробі узурпації влади. Чи мають вони рацію? Боюся, що ні. Останнє слово, безумовно, має залишитися за Конституційним судом, і звернутися до цієї інстанції з приводу офіційного трактування — незаперечне право президента. Тим паче що в Конституції ніде не написано «до» чи «після». Ось тільки чи потрібен цей запис?

Досвід застосування механізму контрасигнації дає на це запитання однозначну відповідь. Звернімося до визначень, наведених вище й узятих із правознавчої літератури. Нагадаємо — практично в усьому світі підписи посадовців необхідні для того, щоб чітко визначити коло осіб, відповідальних не лише за реалізацію, а й за підготовку нормативного акта. Тим паче в державі, де значна частина повноважень перебуває в руках уряду. Тобто президент не може готувати указ, видавати його, а потім просто ставити Кабінет перед фактом. Перш ніж указ оприлюднити, глава держави повинен (знову цитуємо сказане вище) переконатися, що позиції всіх відповідальних осіб узгоджено. Бо (змушені повторитися востаннє) прем’єр і міністри, скріпивши своєю візою указ, ініційований президентом, беруть на себе юридичну та політичну відповідальність за його виконання. Чи можуть вони це робити стосовно документа, із яким не згодні і який не бачили? Питання риторичне. Світова практика доводить: оприлюднення не може передувати контрасигнації.

Важлива деталь: офіційні представники Кабміну підкреслювали, що не мають претензій до суті указів, але категорично не згодні з порушенням конституційної процедури. А чи мають право не погоджуватися? І як вони це право повинні обстоювати? Ось на це запитання однозначної відповіді правознавці не дають. І все-таки (якщо підсумувати думку більшості юристів, котрі представляють різні школи й різні країни), можна зробити такий висновок: контрасигнація так само, як право вето, є інструментом контролю над законотворчою діяльністю. Нехай не так яскраво вираженим і, можливо, не таким ефективним. Ніхто з тих, кого запитував, не навів прикладів відмови прем’єрів скріплювати підписами президентські акти. Але в умовах розвинених демократій такого в принципі і статися не могло. Доказ того — численні випадки з історії Франції, коли розбіжність позицій президента і прем’єра усувалася в процесі спільної роботи над документом. А тому потреба в демарші просто відпадала.

Усі сім указів стосуються випадків, передбачених статтею 106 Конституції, а отже, вимагають обов’язкового підпису прем’єра та міністрів. Їх на указах немає. Таким чином, вимагаючи виконання цих указів (а Ющенко наполягає саме на цьому), Віктор Андрійович порушує не лише статтю 106, а й статтю 19 Конституції. І вже вкотре уподібнюється до Леоніда Даниловича, який Основний Закон уперто ігнорував (зокрема й у цій частині), у разі потреби трактуючи його на свій розсуд.

Ми не порівнюватимемо Ющенка і Януковича. Не оцінюватимемо достоїнства та недоліки обраної політичної моделі. На певний час облишимо зважувати плюси і мінуси чинної Конституції. Ми з вами маємо конкретний Основний Закон і визначену ним конкретну модель державного устрою. І конкретні прем’єр із президентом повинні встановлені правила жорстко виконувати, попри свої особисті, ідеологічні й політичні уподобання. Отоді ми зможемо об’єктивно судити про достоїнства та пороки Віктора Андрійовича, Віктора Федоровича, цього уряду, цієї влади та цієї політичної моделі. А тим часом нам не дає цього зробити надмірна зіпсованість деяких натур.

Наші політики ніяк не навчаться жити за Конституцією. І ніяк не відучаться переоцінювати власні персони. Будь-яка промова Ющенка переконує, що він мало не останній оплот демократії. Хоча в нього дедалі менше і процесуальних, і (особливо) моральних прав так думати. На очах «бронзовіє», ще нічого не зробивши, Віктор Федорович. Його бундючні спічі про доцільність (недоцільність) приєднання до НАТО цитують, обговорюють, аналізують. Дозволю собі скромно поцікавитися, а до чого такий галас?

Відповідно до нашої Конституції, основи зовнішньої політики визначає парламент, а керівництво зовнішньополітичною діяльністю здійснює президент. Людини за посадою прем’єр і на прізвище Янукович у цій схемі немає, хоч би скільки він надимав щоки. Верховна Рада (коли хтось забув) законодавчо визначила членство в НАТО як геополітичну мету. Президент цю мету як може реалізовує. Закон поки ще ніхто не скасовував, а президента ще ніхто не змінював. При чому тут Янукович?

Віктор Федорович, котрий розводиться про НАТО, так само недолугий, як і Віктор Андрійович, котрий коментує кадровий склад уряду. Читайте Конституцію і намагайтеся за нею жити. Можливо, щось і вийде. І у вас, панове політики, і в країни в цілому.

Прем’єр чи президент, що верзе дурниці, смішний. Прем’єр чи президент, що відверто ігнорує закон, — небезпечний для країни. Хоч би чим він при цьому керувався. І хоч би яким незначним видавалося порушення.

Посилання на недосконалість законодавчої бази неначе обґрунтовані й водночас непереконливі. Було б бажання жити за законом і прагнення приносити користь країні. Як наочний приклад наведемо досвід неодноразово згадуваної сьогодні Франції. Чому саме її? Пояснимо. У президентській схемі ми, завдяки спільним зусиллям Кучми і Ющенка, встигли розчаруватися. Кількість незадоволених парламентаризмом зростає день у день. А тому сьогодні найчастіше посилаються на досвід Франції — єдиного представника старої європейської демократії, який сповідує змішану модель із деяким ухилом у бік президента.

Подивімося на французький досвід. На відміну від українського президента, його колега з Єлисейських полів формально вільний у виборі прем’єра. Конституція не зобов’язує його, як у нашому випадку, враховувати точку зору коаліції. Проте президент Франції обов’язково вивчає розстановку сил у парламенті. І якщо там немає пропрезидентської більшості, він добровільно призначає лідера політичної сили, котра перебуває до нього в опозиції. Чому? Тому що інакше про якусь конструктивну співпрацю у трикутнику «президент — уряд — парламент» нічого і мріяти. А відтак, системі влади загрожує криза, постраждає країна. Французькі президенти не намагаються скористатися прогалиною в законодавстві у власних інтересах, коли це може зашкодити інтересам держави.

Французька Конституція, як і наша, не зовсім чітко розмежовує повноваження президента та прем’єра. У певному сенсі, там ситуація навіть заплутаніша. Главою кабінету вважається президент, який головує в раді міністрів. Водночас прем’єр, за Конституцією, «керує діяльністю уряду». У нас такої норми було б достатньо, щоб відносини двох перших осіб перетворилися на нескінченне перетягування владного каната. У них також не все й не завжди гладко. Але з’ясовування стосунків відбувається рідко, цивілізовано, без допомоги преси й конституційного суду. І без вимог негайно змінити Конституцію. Бо і в президентському палаці, і в раді міністрів розуміють: будь-яка конституційна новела — удар по системі.

На цивільні й військові посади робить призначення президент, але реалізовує їх прем’єр. Президент відає військовою сферою, однак при цьому прем’єр відповідальний за національну оборону. Президент — глава Збройних сил, але розпоряджається Збройними силами уряд. У нас така двозначність неминуче спричинила б вічний конфлікт. У них вони трапляються не так часто. Бо неписані закони зручно заповнили ніші у формальному законодавстві. Методом проб і помилок було встановлено правила, яких ніхто не намагається порушувати...

Аналіз світового досвіду, робота над власними помилками вже сьогодні дозволяє визначити перелік і рівень проблем, що стоять перед українською владою. Можна припустити: ментальність наших політиків не приймає змішаних моделей і неоднозначних законів. Отож нам, можливо, більше підійшла б «одномірна» політична схема. Тобто або сильна президентська республіка, де президент був би главою виконавчої влади. Або «чистий парламентаризм», при якому президент не мав би права призначати міністрів, не очолював би Радбез (тим паче з такими повноваженнями), не мав би права законодавчої ініціативи (тим паче першочергової). Йому в такому разі довелося б задовольнятися роллю непомітного й незамінного арбітра, який володів би так званими «сплячими» функціями — наприклад, правами вето (на окрему групу законів) і розпуску парламенту (в екстрених випадках).

Але сказане вище — лише припущення. Для перевірки потрібен час. Деякі країни йшли до пошуку оптимальної моделі держустрою кілька століть. Нам, зрозуміло, хотілося б, аби це сталося швидше. Що для цього вимагається від політиків? Трохи більше мудрості й терпіння. Трохи менше самозамилування. Трохи більше поваги до чинних законів. Трохи менше ілюзій із приводу законів, які колись буде прийнято.

А ще — трохи послідовності й відповідальності за долю країни. Але про це в нашому політикумі говорити якось уже непристойно...