Територіальна самоорганізація: завдяки чи всупереч?

Україна продовжує декларувати готовність переглянути взаємовідносини центру та органів місцевого самоврядування. Йдеться про повноваження, бюджет, який має формуватися знизу, а також про необхідність провести адміністративно-територіальну реформу для збалансування можливостей територій. Нинішня влада розробляє пакет законопроектів, що стосуються цих концептуальних питань. Проте чітких акцентів та остаточних маяків команда президента ще не розставила. Тим більше в контексті відставки з посади міністра Володимира Яцуби (як виявилося, прибічника централізації) та остаточного зосередження регіональної політики в руках відомого прибічника федералізму віце-прем’єра Тихонова, який очолив нове Міністерство регіональної політики, будівництва і ЖКГ.

Однак поки у верхах перманентно визначаються: віддати гроші і владу на місця чи все-таки почекати, «внизу» живуть конкретні люди, які всі ці роки змушені вирішувати свої проблеми самостійно. В одних громад це виходить завдяки компетентному меру (добре, якщо той іще має навички вибивати гроші в центру), інші досягають результатів з допомогою грантів міжнародних донорських організацій. Останні, до речі, часто не просто фінансують прокладання водопроводу або дороги в якомусь забутому українському селі (соромно навіть писати про це), а й дають громадянам певний набір знань, необхідних для повсякденного виживання в країні нездійсненних обіцянок.

То що ж дає така практика виживання за чужий кошт членам громад і яке в результаті вона формує середовище? Чого чекають селяни, малі й великі міста від держави в рамках анонсованих і цією владою реформ місцевого самоврядування та адміністративних територій, а чого, навпаки, побоюються? І чи вірять взагалі в обіцяне поліпшення життя, що ніяк не настане?

Ці та інші питання стали предметом обговорення за круглим столом «ДТ». Цього разу ми вирішили обійтися без великих міністрів і їхніх заступників, запросивши до спілкування безпосередньо жителів маленьких селищ і містечок. Серед наших співрозмовників — і представник одного із зарубіжних проектів (DESPRO), який ось уже кілька років у цих селах і містечках успішно працює. Висловили свою думку також експерти у сфері місцевого самоврядування.

Про грантоїдів, об’єднання зусиль і користь просвітництва

— Складається таке враження, що хоч би як розвивалася ситуація в Україні, грантові організації не мають наміру припиняти підтримку місцевого самоврядування та регіональних проектів. Звідки стільки терпіння і мотивацій стосовно держави, яка хоч і ратифікувала, проте стабільно ігнорує Європейську хартію місцевого самоврядування

Володимир УДОВИЧЕНКО, мер міста Славутич. — Як попередній підсумок, можна сказати, що будь-яка громада — маленька або велика, повинна починати з об’єднавчих ідей, які б згуртували людей: з допомогою грантів, держпідтримки чи власних ідей, неважливо. Важливо стратегічно планувати життя міста або села і залучати до процесу людей. Ми цей принцип реалізували на практиці. Громадська рада Славутича збирається щопонеділка. На ній обговорюються найважливіші питання розвитку міста, обов’язково з перспективою. Прорив монопрофільності почали через створення інфраструктури підтримки підприємництва. Бажання молоді відкрити свій бізнес простимулювали, створивши Агентство з розвитку бізнесу — своєрідний бізнес-інкубатор, який у результаті став одним із найефективніших в Україні. Це неоціненний досвід, і ми готові ним ділитися.

— Але мер Українки — голова Асоціації малих міст України. Вам, Павле Генріховичу, і карти в руки. Поширюйте, інформуйте, освічуйте народ…

П.Козирев. — Шоста конференція малих міст України, яка відбудеться у червні наступного року, буде присвячена саме наданню мерам повноцінної інформації про те, хто і як працює в Україні з грантами; хто займається проблематикою місцевого самоврядування у Верховній Раді, в Кабміні, в адміністрації президента; до кого можна звертатися для вирішення нагальних питань. Можливо, ми навіть випустимо стартовий довідник на цю тему. А члени асоціації, передові міста, впевнений, із задоволенням розтиражують свій досвід.

Олег НОВИКОВ, начальник оргвідділу Тульчинської райдержадміністрації Вінницької області. — Насправді питання навчання громади та її лідерів не менш важливе, ніж системна інформаційна кампанія з передачі позитивного досвіду. Сьогодні сільських голів, приміром, ніхто не вчить, як правильно громадою керувати. Його обрали, а він не знає, що робити. Чекає подачок від держави, замість того, щоб самому крутитися, використовувати всі можливості. У цьому плані знову комплімент фонду: його експерти навчають комплексного підходу до управління загалом, загальних принципів, які лежать в основі будь-якої сфери діяльності.

Але й це не найбільша проблема: дуже заважає на місцях політика. Тямущий голова, а таких небагато, поставив на цих виборах не на ту партію і… залишилася громада без голови. Плоди таких реформаторських кроків нам ще тільки належить пожинати.

Про бюджет, адмінтерреформу та долю сільрад

— А якими, на вашу думку, повинні бути справжні реформаторські кроки влади?

В.Удовиченко. — У напрямі до комплексної реформи місцевого самоврядування. Реформи, яка чітко визначить і закріпить можливості отримання ресурсів та повноважень із їх використання на місцях. В її основі — принцип формування бюджету знизу. Податковий і бюджетний кодекси в ідеалі мали б вирішити цю проблему. А адміністративно-територіальна реформа — закріпити принцип субсидіарності. Що дозволило б залишити в центрі вирішення тільки ті питання, які неможливо розв’язати на місцях. Це ще один ключовий принцип реформи, якої чекають великі й малі міста України.

Але для реалізації цього влада насамперед має визначитися, яку державу вона будує — централізовану чи децентралізовану. Якщо децентралізовану, то вся система надаваних владою послуг має бути максимально наближена до населення.

— Ви, як мер зі стажем, уже змогли визначити, яку державу будує нова влада?

В.Удовиченко. — Проаналізувавши бюджет 2011 року, скажу прямо: з ним держава так і залишиться централізованою. Конкретних позитивних орієнтирів у документі немає. Не всі нюанси зрозумілі і в Податковому кодексі. Ми, мери, у цьому плані завжди песимісти. Що, втім, логічно з тими мізерними коштами, які стабільно виділяються місцевому самоврядуванню.

Тим часом в аналітичній записці Кабінету міністрів, який схвалив концепцію державної цільової програми підтримки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011—2015 роки, написано, що «стримування розвитку місцевого самоврядування призвело до занепаду житлово-комунального, дорожнього господарства, значного підвищення безробіття, зубожіння населення». Більше того, Кабмін затвердив абсолютно справедливий план заходів із реалізації рішень 16 сесії Європейської конференції міністрів, відповідальних за регіональне і місцеве самоврядування. Там усе чітко розписано, що і як робити. Проте бюджет, розроблений тим-таки Кабміном, не дає відповіді на запитання: за рахунок яких коштів? (АМУ зробила заяву про радикальне зменшення фінансування місцевого самоврядування — Авт.) Чи це не подвійні стандарти?..

А все ж таки слід нарешті розібратися з делегуванням повноважень, з першим і другим кошиками бюджету. Якщо на перший кошик (делегування повноважень місцевому самоврядуванню) нинішнього року закладено близько 86,7 відсотка всіх коштів, то що залишається громадам на їхні власні потреби? На латання доріг, на освіту, дитячі садки, дахи?!

Але ж велосипед винаходити не треба. Є чітко прописані принципи Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Україна давно ратифікувала, причому без зауважень: читаєш документ — і, будь ласка, приводь законодавство у відповідність.

Д.Хайредінов. — Ні чиновники, ні теперішня влада на це не підуть.

П.Козирев. — А треба було б. Районні адміністрації у своєму нинішньому вигляді давно себе зжили. Втім, як і обласні. Треба цю армію перерозподілити і поставити у залежність від громади. Створити нарешті виконавчі органи при районній (обласній) раді. А раду району обирати за мажоритарним принципом. Так само на рівні області.

Слід скасувати і заборону голові громади обиратися депутатом, а сільському голові — депутатом райради. Адже ніхто краще не може відстоювати інтереси громади, ніж її голова, якщо його ще й обрали депутатом.

Заборона насправді призводить до того, що сільські голови не беруть участі і не впливають на формування бюджету — відтак, не знають, якими грішми можуть розпоряджатися. Часто трапляються ситуації, коли голова громади дізнається про свій бюджет тільки перед початком сесії.

Окреме питання — статус міст обласного значення і районного підпорядкування.

Сьогодні громади однакові, за населенням, за потужністю, тільки, залежно від статусу, мають різні бюджетне фінансування та управлінські можливості. Хіба це не нонсенс?

Ю.Ганущак. — У нас сьогодні на вісімдесят відсотків дублюються функції міського голови і голови держадміністрації, а також їх штату. Назріла потреба у визначенні ефективності їхньої праці та перекваліфікації відповідно до нових потреб територій. Необхідно компетентно показати армії цих чиновників їхнє місце в новій системі. Якщо вони його побачать, то реформу підтримають.

Одне слово, роботи вистачить усім. І держадміністраціям, які повинні представляти інтереси держави на місцях, і органам місцевого самоврядування, які мають бути чітко відбудовані на всіх без винятку рівнях: село-місто — район-область. У деяких селах, наприклад, немає необхідності в голові сільради та секретарі, а ось соціальний працівник, староста, земельник конче потрібні. Проте справді людям варто активніше розповідати про назрілі реформи та їх переваги. Для мене це взагалі головний висновок нашого діалогу.

— Анатолію Федоровичу, ви, як колишній заступник міністра і один із співавторів відомого пакета законопроектів Мінрегіонбуду при міністрі Куйбіді, що скажете? Не всі наші співрозмовники, виявляється, охоче підтримують колись запропоновані вами революційні перетворення в рамках адмінтерреформи…

А.Ткачук. — Наші співрозмовники з глибинки виявилися так само погано поінформованими, як і більшість населення України. І це справді проблема. Що стосується алгоритму адміністративно-територіальної реформи, то він гранично простий: місцеві органи влади з’являються на конкретній території лише у тому разі, якщо на ній вдосталь для цього ресурсів. Якщо ні — приєднуються до сусідів, і територія збільшується.

Цей процес варто лише правильно підштовхнути, і він піде сам собою досить ефективно. Адже погляньте, люди самі реформують, наскільки можуть, навколишнє середовище для того, щоб у ньому вижити. З грантами чи без, але діватися вже просто нікуди. Перша така народна реформа відбулася в другій половині 90-х. Пригадуєте, коли зникли машинобудівні підприємства, десятки тисяч їх працівників залишилися на вулиці. З’явився малий бізнес, плюс указ про спрощену систему оподаткування (спасибі Леоніду Даниловичу, що ми пережили цю катастрофу). Взяти хоча б той-таки Хмельницький: п’ять машинобудівних заводів — 50 тисяч працівників і... 57 тисяч зареєстрованих підприємців. Тепер місто — експортер легкої промисловості. У тому числі в Євросоюз! Тобто люди зорієнтувалися й вийшли на ті напрями, які сьогодні дають можливість їм успішно працювати, а місту — розвиватися.

Тепер на підході друга така народна реформа. І влада мусить бути спостережливою й уважною, закріплюючи успіхи людей законодавчо. Необхідно зібрати воєдино всі приклади ефективного розвитку, проаналізувати їх, систематизувати й на цій основі вибудувати стратегію розвитку. Бо жоден фонд або гранд не може побудувати адекватну систему управління на рівні всієї країни. І часу у влади залишилося не так і багато.

— Ви кажете про ключову місію влади в цій історії?

А.Ткачук. — При тому що головним ресурсом у цій історії залишаються люди. Якщо вибудувати схему в інтересах людей, гроші з’являться. Адекватні кадри, створення команди на національному, обласному, місцевому рівнях, — і реформа пройде ефективно й швидко. Самоорганізація ж у зазначеній ситуації — основа основ. І те, що процес цей необхідний як повітря, знову-таки підтвердили учасники цієї розмови.

Я недавно був на Черкащині, в Холодному Яру. Такий чудовий клімат для сільського господарства і таку волаючу безгосподарність мало де побачиш: величезні яблука, сливи, все екологічно чисте, без шкідників. І все це на землі лежить і гниє! Держава винна? Аж ніяк! Винні люди, які не зорганізувалися й не зібрали врожай!

— Постає питання — куди дивилася сільрада?

А.Ткачук. — А вона насправді далеко не скрізь потрібна. Зараз виник цілий рух — «село без сільради». Якщо сільрада не вивозить сміття, не забезпечує освітлення, не будує шляхи, то навіщо вона мені взагалі потрібна? Я все це можу й сам. Тоді я не повинен платити цій сільраді податки. Жорстко, неприємно, але, погодьтеся, логічно.

Є базове село, в якому є сільрада, і навколо нього — кілька сіл. Ось їм якраз і потрібна самоорганізація. Яку можна впровадити через старост та надання їм повноважень. Як це вже сьогодні вирішили в Миколаївській області. Там є сільради, що охоплюють сім-вісім сіл. У базовому селі — осідок сільського голови. В інших селах — неформальні старости, які з допомогою мобільних телефонів працюють із сільським головою.

— Ваш радикальний настрій приголомшує. Проте колегія Мінрегіонбуду (правда, ще за Яцуби) не взяла до уваги пакет ваших законопроектів і затвердила нову, ліберальнішу концепцію регіональної політики, у тому числі й законопроект про економічне стимулювання укрупнення громад.

А.Ткачук. — Та цей закон абсолютно ніякий, він нічого не стимулює. Він просто прописує принципи формування органів місцевої самоорганізації всередині територіальної громади. Але при цьому він передбачає, що відповідні повноваження і ресурси їм повинен передавати той-таки мер. А тепер спробуйте уявити собі це в реальному житті, — хто своїми повноваженнями, а тим більше ресурсами, поділиться добровільно? Та ніхто!

Але закон можна досить швидко переробити. Чітко прописавши процедури, які виключають суб’єктивізм у підході. А також виходячи з інтересів сільської території, для якої він сьогодні актуальний як ніколи. Бо треба якось виживати. І у влади є все — повноваження, ресурси, горезвісна вертикаль, щоб піти на реформи.

— Чи піде? Запитання хоч і риторичне, однак, завдяки присутності за нашим круглим столом представника Інституту стратегічних досліджень при президенті України, який тісно працює з комітетом із реформ, ми можемо розраховувати бодай на прогноз.

Андрій ПЕТРИНСЬКИЙ, головний спеціаліст сектору нормопроектного забезпечення відділу державної правової політики Інституту стратегічних досліджень при президенті України. — Насправді я уважно слухав усіх учасників і отримав дуже багато корисної інформації. Важливо, що і практики, і теоретики більшість проблем, пов’язаних з адміністративно-територіальною реформою, розуміють однаково. Громади потрібно укрупнювати, — і це факт. Питання, яким шляхом, — поки що залишається відкритим. Наш інститут бере участь у підготовці gослання президента, з яким він звернеться до ВР навесні. І якщо раніше про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи тільки говорили, то тепер влада прийшла до висновку, який прозвучав і тут: час для реформи настав. Тому окремим пунктом gослання президента буде пункт про адміністративно-територіальну реформу. І це стовідсотковий прогноз. Те ж саме стосується і серйозних коригувань міжбюджетних відносин (у бік децентралізації), які також активно обговорюються і в нашому інституті, і в комітеті з реформ. І ще: дуже багато важить інформування населення. Яке поки що досить слабко уявляє, що це за реформи і як їх проводитимуть. Це ключовий нюанс, на який ми обов’язково звернемо увагу глави держави.

Анатолій ЧЕМЕРИС, експерт з управління знаннями проекту DESPRО. — З одного боку, реформування місцевого самоврядування та адміністративних територій — трудомістка й копітка праця. У чомусь навіть непопулярна. З іншого — владі не потрібно створювати якісь нові продукти, а треба просто інституціоналізувати європейські знання й застосувати їх на практиці. Звісно, з урахуванням українських реалій. І тоді технічна допомога, яку сьогодні надають Україні європейські партнери та фонди, буде давати плюси, з багатократним множенням.

Від редакції. Найближчим часом редакція «ДТ» має намір продовжити розмову за круглим столом про реформування місцевого самоврядування та адміністративних територій уже на рівні людей, котрі приймають державні рішення.