Почуття децентралізації

Проект змін до Конституції невідомих "конституціоналістів" (яких прив'язували до Банкової), що гуляв кулуарами ВР, викликав подив. Складалося враження, що студентові-заочнику дали завдання на коліні за півгодини написати текст, який би сподобався патрону.

Зрештою, серйозно цей варіант ніхто не сприйняв - і походження невідоме, і якість явно не відповідає статусу документа, що очікувався з офісу новообраного президента. Але після того, як Петро Олексійович анонсував свої конституційні ініціативи, в середу було офіційно оприлюднено проект змін до Конституції. І цей проект був дуже схожий на попередній. Подив змінився занепокоєнням.

Це почуття підкріпилося розчаруванням після опублікування указу президента про призначення Кличка головою КМДА. Концептуальні засади реформи місцевого самоврядування, які передбачають розмежування повноважень державних і самоврядних органів, були принесені в жертву політичним домовленостям. Зрештою, Віталій Володимирович отримав автомобіль без гальм. І величезні спокуси для зловживань. Особисто в мене немає сумнівів у щирості його задумів, однак відсутність противаг і стримувань - широке поле для корупційних діянь для людей з його оточення. Адже контрольні функції від інституту голови КМДА - тепер у руках людей, діяльність яких так само мала би бути об'єктом контролю.

У четвер з'явилася надія. Текст, розміщений у мережі вранці, вже був схожий на той, що розроблявся в стінах Мінрегіону ще у квітні відповідно до концептуальних положень децентралізації влади. Дуалізм державної влади і самоврядування усувався, прописувався механізм формування представницьких і виконавчих органів обласних і районних рад. Непогано виписано норми, щодо просторової організації влади, що відкривають шлях до адміністративно-територіальної реформи, приведено у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування означення цього самого місцевого самоврядування у статті 140.

Щоправда, з'явились інші неоднозначні положення. Наприклад, драконівська норма про розпуск президентом місцевої ради після висновку суду про невідповідність її рішення нормам Конституції та закону. А також про можливість зупинення акта місцевого самоврядування саме президентом (що просто фізично неможливо), а не його представником на території, що логічніше. Статті 118 і 119 вилучалися, що породжувало запитання - а виконавча влада на території існує взагалі чи ні? Для вже згаданих представників президента в розділі "Президент України" додали нову статтю - 107-1. І до їхньої компетенції перекочувала ще сталінська норма про загальний нагляд над законністю, яку безжально забрали у прокуратури. І, нарешті, норму про значущість російської мови, яку неможливо було впхнути в статтю 10 Конституції, що потребує референдуму, скромно вмонтували в статтю 143, дозволивши їй набувати спеціального статусу за рішенням місцевих рад.

На зустрічі віце-прем'єра В.Гройсмана з експертами, яких він завбачливо ввів у ранг позаштатних радників, панувала зосередженість. Чітко окресливши рамки політичної позиції президента, він досить легко згодився на можливість внесення правок, які повертали в Основний Закон певну логіку. Насамперед - загальний нагляд з боку президентських ставлеників за законністю та дотриманням Конституції був обмежений тільки актами місцевого самоврядування. Повернуто статтю 118, щоправда, лише її першу частину, яка констатує, що виконавчу владу в регіонах і районах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Адже без них провисло б іще одне повноваження представників президента - координація діяльності цих самих територіальних органів.

Функцію зупинення актів органів місцевого самоврядування віддали представникам президента. Було пом'якшено норму про розпуск місцевих рад. Право на помилку, яка фіксується рішенням суду, ще не означатиме неминучості занесення президентського меча над такою радою. А от злісне ігнорування цієї загрози, тобто не приведення у відповідність до законів чи Конституції своїх рішень після відповідного рішення суду протягом певного терміну, вже якраз і свідчитиме про недієздатність такої ради, відсутність у неї навіть інстинкту самозбереження. Такий орган не гріх і переобрати. Уточнено навіть уже згадувану норму статті 143. Щоб не було зловживань від хитрих на видумку поборників "великого и могучего", встановлено, що російська та інші мови національних меншин можуть отримувати спеціальний статус тільки за рішенням рад базової ланки місцевого самоврядування - громад - і застосовуватися завжди поряд із державною мовою. Сумнівний компроміс, зрештою.

Проте залишилась жорстка норма про те, що обраний районною або обласною радою голова ради очолюватиме також і її виконавчий орган. Хоча це значне звуження маневру для діяльності місцевих рад, оскільки голова ради - політик і не завжди може виявитися також і добрим менеджером. А зосередження в його руках як адміністративних, так і контрольних функцій неминуче породжуватиме спокуси для зловживань, особливо відчутних на регіональному рівні.

До речі, в Конституції запроваджено нове поняття - регіон, яке об'єднує вже звичні АРК та області. Можна було заодно замінити термін "район" на "округ", щоб не було плутанини між старими районами і новими, кількість яких після реформи адміністративно-територіального устрою зменшиться чи не вп'ятеро, але конституціоналісти від президента на це не пішли. Поки що. Як і на зміну терміна "місто Севастополь" на "спеціальний округ Севастополь" - з огляду на те, що мається на увазі далеко не одне поселення. Можливо, це й не актуально, але хочеться довершеності.

Якраз цього відчуття довершеності і не вистачає, коли читаєш інші положення змін до Конституції. Наприклад, усунення уряду від формування органу загальної юрисдикції на території у вигляді місцевої адміністрації (чи Державного представництва у версії від уряду) фактично позбавляє одного з найістотніших інструментів впливу на діяльність територіальних органів ЦОВВ - зворотного зв'язку, без чого успішна його діяльність неможлива.

Крім того, представники держави на території стають політично вразливими, що не сприятиме зростанню їхньої компетентності. Отже, погіршуватиметься якість взаємодії з органами місцевого самоврядування. Знову спостерігатиметься феномен роздачі посад як винагороди за надані під час виборчої кампанії послуги. Тоді як у новій системі від цих державних чиновників вищого рангу вимагається не вміння вдало оперувати бюджетом - це віддається на відкуп виконкомам місцевих рад, - а навички грамотного контролю й супроводу діяльності як державних, так і самоврядних органів.

Новобрані мери або ради далеко не завжди мають досвід в управлінні публічними справами. Залишати їх у законодавчому полі, не сковуючи при цьому здорової ініціативи, - ознака хорошого рівня діяльності представника центральної влади. А це вимагає копіткого добору, належного вишколу, політичної незаангажованості, ротації. Логічніше було б залишити існуючу норму про те, що представник державної влади призначається на посаду і звільняється з неї президентом, але за поданням уряду. Це дозволило б зберігати стабільність і правонаступництво в системі державного управління навіть за умови, коли президент і парламент матимуть різну політичну "розмальовку".

Втрату впливу на парламент внаслідок повернення до Конституції 2004 р. президент вирішив компенсувати розширенням своєї присутності на території. Причому за рахунок уряду, а не парламенту. Хоча логічніше було б, як це і прийнято в парламентсько-президентських республіках, стати дамокловим мечем для парламенту, значно розширивши підстави для його розпуску.

Адже основним приводом для перезавантаження законодавчого органу мала б стати його недієздатність, тобто неспроможність у встановлені терміни ухвалювати рішення, необхідні для існування держави. Наприклад бюджету. Чи програми уряду, чи його (уряду) законопроекту, який є програмним, органічним. Але президент вирішив не сваритися з Верховною Радою - навіть уже гротескове право парламенту призначати дострокові місцеві вибори на Банковій вирішили не чіпати, хоча логічно було б цю процедурну функцію доручити здійснювати Центральній виборчій комісії

На сьогодні, мабуть, реально лише зафіксувати прагнення суспільства до децентралізованої влади. До повноправного місцевого самоврядування. Яке потрібно ще гарантувати. Захищати його права у протистоянні з державними органами насамперед при визначенні вартості повноважень, які держава хотіла б скинути з себе, нав'язуючи органам місцевого самоврядування. Хто на себе це візьме, якщо не гарант Конституції?

Хоча про це можна поки що тільки мріяти. Почуття, яке чуже світу цинічної української політики…