Децентралізація: вікно політичних можливостей не довго буде відчинене

В Україні триває формування виконавчої вертикалі. За старими лекалами, але в умовах підвищеної уваги суспільства. Домінують політичний і емоційний компоненти. Фаховий - в останню чергу: зараз потбільші проблеми в "нейтральній зоні" - Центральній Україні. Розподіл регіонів за партійними квотами вже викликав сплеск емоцій на місцях - партіям подекуди нікого пропонувати: їхні претенденти або професійно кволі, або мають солідний шлейф сумнівного минулого, мало відомого партійним лідерам у центрі, проте чітко відстежуваного місцевим соціумом.

На посади голів районних адміністрацій взагалі важко знайти претендентів, яких би підтримала патріотично налаштована вулиця: Партія регіонів в епоху свого неподільного панування примушувала всіх більш-менш авторитетних людей не тільки вступати до її лав, а й брати участь у заходах на підтримку чинної влади. Тепер їм про це згадують, погрожують люстрацією. Натомість на хвилі мітингових пристрастей до влади рвуться або відверті баламути, яких завжди вихлюпує на поверхню піна соціальних потрясінь, або цинічний бізнес із кримінальним душком. Схоже, перспектива помародерствувати в непевні часи надихає багатьох.

Гротеск дежавю особливо підкреслює необхідність проведення реформи управління територіями, або, як тепер заведено казати, - децентралізації влади. Керівництво країни навіть задекларувало намір здійснити її швидко й рішуче. Хоча смисл у поняття "децентралізації" вкладається різний. Здебільшого її трактують як протилежність демонізованій федералізації. Хоча децентралізація насправді є продовженням демонополізації публічної влади. Федералізація просто перестала бути актуальною: заміна центрального самодержця на регіональних князьків, що є хворобою пострадянських теренів, наразі не тішить. А з прийняттям Бюджетного кодексу, що передбачає наскрізні міжбюджетні відносини між центром та органами місцевого самоврядування, - це взагалі крок назад.

Поверхово було б зводити реформу тільки до розширення повноважень місцевих влад, навіть із закріпленням додаткових доходних джерел. Це лише один із компонентів побудови територіальної організації влади зі збалансованою тріадою - повноваження-ресурси-відповідальність.

Найвагоміша складова реформи - розподіл повноважень між державою та місцевим самоврядуванням. Вищезгадана проблема призначення голів місцевих державних адміністрацій вирішується просто й органічно - люди обирають місцеву владу, яка формує виконавчі органи. А ось державні функції на території виконує представник центральної влади. Одна з цих функцій - контроль легітимності рішень органів місцевого самоврядування, а саме - відповідності їх закону, а не доцільності. І реакція на зловживання місцевої влади має бути швидкою й невідворотною. У голови МДА є тільки місяць на те, щоб проаналізувати акт органу місцевого самоврядування на законність, зупинити його й подати в суд. Пропустив час - далі може звертатись уже як приватна особа. Якщо взяв за звичку опротестовувати всі акти підряд - чекай поразки в суді та падіння авторитету центральної влади, за що в Києві не похвалять. Звісно, можна згадати, що суди часто чутливі до побажань влади, але в даному випадку розглядатиметься позов одного органу влади до іншого. І відкритість та прозорість процесу колись таки розчистить замулене корупцією русло судочинства. Досвід країн, які впровадили таку систему, зокрема Польщі й Франції, свідчить: півроку діяльності новообраного органу самоврядування достатньо, аби він опанував мистецтво не виходити за межі законодавчого русла.

Окремо про статус голів держадміністрацій. Насамперед - особливий спосіб призначення. Претендент повинен працювати на посаді не нижче 4 категорії для того, щоб бути включеним в особливий резерв Держслужби указом президента. Подання Кабінету міністрів на вакантну посаду можливе тільки на особу, котра перебуває в такому резерві не менше одного року. Президент може відхилити подану кандидатуру лише за наявності вагомих підстав. Така складна процедура потрібна для відсіювання випадкових або схильних до зловживань чиновників. Наступна вимога - позапартійність, причому не бутафорна: навіть пішовши з посади, голови держадміністрацій не можуть балотуватися до парламенту і місцевих рад упродовж року. Ротація голови МДА кожні три роки забезпечує захист від "зрощення" з місцевою елітою та єдине правозастосування на всіх територіях України обов'язково. І, нарешті, - особливий вишкіл у Національній академії державного управління.

Така система взаємодії органів публічної влади на території незвична для нашого політикуму. Більше того, занадто чітка. І така, що таїть загрози для деяких політичних лідерів із авторитарним стилем управління. Однак і вони змушені реагувати на вимоги громадянського суспільства, яке ще не сформувалось, але вже заявляє про себе на майданах. Адже спроби створити виконкоми обласних та районних рад у Західній Україні і їх бумеранг у вигляді "народних губернаторів" у Східній - тривожні дзвіночки: якщо не здійснити розмежування повноважень між державними та самоврядними органами, то на порядок денний взагалі вийде питання ліквідації присутності держави на території або зведення її до представництва президента без істотних владних функцій. Чого й добиваються прихильники федералізації синхронно з Росією. Отож тут не до партійних інтриг, - на кону суверенітет держави. Зрештою, нова система організації влади відкриває й хороші перспективи для селекції, підготовки та перевірки партійних кадрів. Адже місцеве самоврядування - це можливість самостійно приймати управлінські рішення, навчаючись на помилках та примножуючи авторитет партії на успіхах.

Поки що несміливо з вуст очільників країни звучать тези про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи, - синдром Безсмертного дається взнаки. Тим часом віце-прем'єр з питань регіонального розвитку Володимир Гройсман заявив про майбутню стовідсоткову децентралізацію влади в Україні. Таким чином, реформа вже задекларована урядом як невідкладна. Що дає певні шанси. Але серйозно говорити про реформу місцевого самоврядування без змін територіальної конфігурації владних структур - обдурювати себе й суспільство. Якщо понад 90% сільських рад ні кадрово, ні інфраструктурно, ні фінансово не спроможні виконувати повноваження, які надаються базовому рівню самоврядування, - то хіба можна всерйоз говорити про дійове місцеве самоврядування? Потреба укрупнення територіальних громад шляхом об'єднання їх навколо центрів економічної активності - міст, селиш, - уже, практично, не тільки не дискутується в колі фахівців, а й визнається самими керівниками органів місцевого самоврядування. Як і необхідність реорганізації субрегіонального рівня - району, який наразі завеликий для надання базових соціальних послуг, але занадто малий для організації надання природних для цього рівня медичних послуг вторинного рівня. Вимоги до функціонування госпітальних округів якраз диктуватимуть параметри нових районів. Щодо областей - то їхні нинішні розміри в Україні ідеально вписуються у вимоги ЄС до адміністративно-територіальних одиниць регіонального рівня. Потреби змінювати їх конфігурацію немає, хоча, звісно, ряд політичних маргіналів не змарнують нагоди поспекулювати на цій темі.

Нарешті, ще одна компонента децентралізації влади - впорядкування діяльності територіальних органів виконавчої влади. Це означає прив'язку нинішньої хаотичної мережі міжрайонних органів (наприклад, податкової адміністрації) до єдиної сітки адміністративно-територіального устрою. Фактично, такі територіальні органи мають бути на рівні нових районів і координуватися головами районних державних адміністрацій. До речі, такі зміни можна здійснити вже сьогодні постановою Кабінету міністрів, без участі законодавчого органу.

Якою може бути послідовність заходів із проведення децентралізації? Перший етап - демонстрація серйозності намірів уряду. Її засвідчить прийняття законопроекту про реорганізацію управління в місті Києві, яка передбачає розмежування повноважень Київського міського голови, що очолює виконавчий орган Київради, з одного боку, і голови КМДА - з іншого, а також відновлення районних рад у місті Києві (реєстраційний номер законопроекту 4289).

Відновити зупинені 2010 р. моделювання громад і районів, аналіз їх здатності виконувати визначені законом за цими рівнями повноваження, можна, організувавши належним чином роботу, не більш як за місяць. Стільки ж часу знадобиться для прийняття в першому читанні поправок до Конституції в частині реформи місцевого самоврядування. На відміну від політично чутливих статей організації влади на центральному рівні, які потребуватимуть тривалих політичних консультацій та роботи кваліфікованих правників, зміни, що стосуються децентралізації влади, давно відпрацьовані з експертами Венеціанської комісії і можуть розглядатись у залі Верховної Ради України окремо.

Напрацьований і пакет законопроектів, необхідних для повноцінної реформи територіальної організації влади. Це нові редакції законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації", законопроект "Про адміністративно-територіальний устрій" і супутні їм зміни до Бюджетного кодексу України. Ці документи можна приймати поетапно, залежно від готовності політикуму до проведення швидких змін до Конституції.

Проведення адміністративно-територіальної реформи також залежить від політичної волі. Досвід інших країн свідчить, що більш вдячну реформу годі й придумати, оскільки "перетрушуванню" підлягає зовсім не обожнювана народом бюрократія, яка й так кожні п'ять років переживає невеликий землетрус внаслідок виборів. З хорошою адміністративною та медійною підготовкою проведення необхідних змін не потребуватиме великих вкладень та масових звільнень службовців. Переважна більшість їх знайде своє місце у новостворених органах влади на рівні громади та району. А скорочення відстані між центрами надання соціальних послуг, які наразі розміщуються в районних центрах, та їх споживачами - сільськими жителями із 20 км у середньому до 11км - центрів новостворених громад, безумовно, знайде підтримку в населення.

Зрештою, досить болючий для чиновників процес зміни місця роботи можна провести у два етапи. Перший полягає в добровільному об'єднанні територіальних громад, за рішенням рад. Відповідний законопроект передбачає, що обласні ради затверджують т.з. Перспективний план формування дієздатних громад, промодельований відповідно до вимог, визначених урядом до таких адміністративно-територіальних одиниць. Отож, державну фінансову підтримку отримуватимуть ті новостворені громади, які повністю вписуватимуться в такий план. Звичайно, масового процесу об'єднання, як свідчить досвід інших країн, годі очікувати, однак у політичному плані перехід до повноцінної реформи буде м'якшим.

За будь-яких обставин, вікно політичних можливостей не довго буде відчинене. Потрібно встигнути реалізувати всі заплановані реформи буквально за рік - максимум, 2. У 2000-му така можливість була реалізована з проведенням бюджетної реформи, що готувалася 3 роки. У 2005 році, попри сприятливі політичні умови, жодна реформа не була достатньо підготована і не могла бути успішною. Тепер знову виникли сприятливі умови для проведення реформ, зокрема децентралізації влади. Усі нормативні акти й заходи мають бути прийняті й реалізовані вже у 2014 р., з тим, щоб вибори до місцевих рад пройшли на новій просторовій основі та з новими компетенціями органів влади.