Киотский протокол: стимул или ограничитель?

Проблема изменения климата, или глобального потепления, уже обросла спекуляциями, «сенсационными» публикациями и многочисленными мифами. При этом далеко не все понимают истинную природу новых угроз, и еще меньше общество знает о механизмах их предотвращения и устранения. Попробуем улучшить ситуацию, предоставив дополнительно читателям корректную и краткую информацию.

Климат

Для начала определимся с понятиями. Итак, климат - это многолетний режим погоды на определенной территории. Он формируется под влиянием многочисленных факторов, характеризуется относительным постоянством и определяет условия существования всего живого на этой территории, в частности и человека. Климат имеет тенденцию изменяться. И не надо путать изменение климата с погодными аномалиями (как снег в июне в Киеве или февральское цветение цветов в Закарпатье). Сейчас же речь идет о существенных, глобальных изменениях, носящих длительный, а не случайный характер.

Проблема заключается не в том, что климат планеты становится теплее, а в скорости этого процесса. За последние полтора столетия человечество стало свидетелем очень резких (по геологическим меркам) изменений. Чем быстрее происходят такие изменения, тем труднее природе приспособиться к ним. Для нас с вами адаптация к новым климатическим реалиям имеет конкретное экономическое выражение. Именно размер возможных потерь вследствие климатических изменений является тем мотивом, который заставляет искать пути снижения давления на климатическую систему.

Уменьшение выбросов - экономия затрат

Экономика нашей страны (да и любой другой) в той или иной степени базируется на использовании природных условий и ресурсов, сформировавшихся на ее территории. Именно эти условия определяют территориальное расселение людей, род их занятий, доступ к воде и продовольственным ресурсам, транспортные и энергетические затраты. Изменение климата вносит коррективы в хозяйственные процессы, и хотя всегда можно найти что-либо положительное в любых изменениях (так, некоторые ученые вполне справедливо убеждают, что повышение концентрации углекислого газа ускорит процессы фотосинтеза растений и тем самым увеличит урожайность сельскохозяйственных культур), все же в этом случае отрицательный аспект явно превалирует. Опаснейшими последствиями глобального потепления, по заключению специалистов, могут стать:

- таяние ледников и повышение в результате этого уровня океана, что приведет к затоплению значительных прибрежных территорий, островов и даже целых стран (Нидерланды, Бангладеш);

- изменение направления океанических течений и ветров, а следовательно - влажности и температуры воздуха, особенно в Евразии и Северной Америке;

- смещение на север климатических поясов, наступление пустынь, эрозия почв и усиление дефицита пресной воды;

- распространение тропических инфекционных болезней (малярии и др.), увеличение частоты и мощности стихийных явлений (ураганов, паводков, засух и т.п.).

Наиболее авторитетной на сегодняшний день оценкой возможных экономических последствий изменения климата считается работа коллектива ученых во главе с бывшим вице-президентом Всемирного банка лордом Николасом Стерном. Согласно данным, представленным в их отчете, затраты на применение немедленных жестких мер по уменьшению выбросов парниковых газов в несколько раз меньше будущего ущерба.

Как бороться с изменениями климата?

Современные климатические изменения вызваны повышением концентрации парниковых газов в атмосфере, прежде всего углекислого газа, вследствие сжигания так называемых традиционных ископаемых энергоресурсов - угля, нефти, газа. Тем не менее парниковые газы не являются классическими загрязнителями, поскольку непосредственно не влияют на здоровье людей. Именно поэтому бороться с такими выбросами обычными методами (фильтрацией, перенесением производства за пределы населенного пункта и т.п.) невозможно или нецелесообразно. Более того, на самом деле совершенно все равно, в каком мес­те планеты происходят выбросы. Важно не географическое расположение источника, а валовые объемы эмиссии парниковых газов. То есть эффект от ста заводов, расположенных в одной провинции Китая, будет таким же, как от ста аналогичных заводов, равномерно размещенных по планете.

Это обусловливает необходимость заставить владельцев источников выбросов (к ним относятся тепловая электроэнергетика, металлургия, животноводство, полигоны твердых бытовых отходов) уменьшить выбросы парниковых газов. Есть много технологических решений этой задачи, отличающихся стоимостью и скоростью их внедрения.

Понятно, что государство не может наверняка знать, какой именно вариант уменьшения выбросов будет более эффективным для того или иного предприятия, особенно когда речь идет о глобальных масштабах. В этой ситуации логическим выходом является создание системы, которая экономически заинтересовывала бы владельцев предприятий самостоятельно снижать выбросы.

Именно с этой целью был создан так называемый рынок квот (разрешений, прав) на выбросы парниковых газов. Схема его функционирования проста. Каждый участник получает определенную квоту, то есть право на осуществление четко определенного объема выбросов. Если ему удастся уменьшить свои выбросы, то сэкономленную часть квоты можно продать на рынке. Наконец, выбросы парниковых газов уменьшаются за счет участников, которые могут это сделать с наименьшими затратами. Эта схема была предложена в 70-е годы прошлого века и была успешно апробирована в США (федеральная программа уменьшения выбросов оксидов серы). Только после этого ее применили для уменьшения эмиссии парниковых газов.

«Гибкие механизмы» Киотского протокола

Первым международным соглашением относительно проблемы глобального потепления стала Рамочная конвенция ООН по изменению климата (РКИК). Документ, ратифицированный 194 странами мира, содержит общие цели и принципы объединения мирового сообщества для решения проблемы изменения климата. В 1997 году был заключен так называемый Киотский протокол (КП), ставший логичным и юридическим продолжением конвенции. Согласно требованиям протокола, 37 стран мира, которые ратифицировали его и относительно которых он вступил в силу, должны ограничить выбросы парниковых газов в 2008-2012 годах на определенный процент по сравнению с уровнем 1990 года, в целом на приблизительно 5%.

Главную ставку страны должны делать на внутреннюю политику, однако предусмотрены так называемые гибкие механизмы выполнения обязательств, фактически - рыночные механизмы:

1. Торговля выбросами. Каждая страна получила квоту на выбросы и может продать или купить в случае необходимости ее часть.

2. Механизм совместного внед­рения. Две (или больше) страны из числа тех, что взяли на себя обязательства в рамках Киотского протокола (страны Приложения В к протоколу, включая Украину), могут совместно реализовать проект по уменьшению выбросов на территории одной из них. Страна, принимающая такой проект, выступает продавцом единиц сокращения выбросов, а остальные парт­неры финансируют проект и получают при этом дополнительные разрешения на выбросы.

3. Механизм чистого развития. Его схема тождественна предыдущей с той лишь разницей, что проект реализуется на территории страны, которая не имеет количественных обязательств в рамках Киотского протокола (то есть не входит в Приложение В).

Экономический смысл перечисленных механизмов заключается в разнице затрат на уменьшение выбросов в разных странах. Поскольку основным источником парниковых газов является сжигание энергоресурсов, то затраты на уменьшение выбросов обратно пропорциональны энергоэффективности производства. Другими словами, уменьшение выбросов на японском заводе в несколько раз дороже, чем, например, в Китае или Украине. Таким образом, механизмы Киотского протокола позволяют уменьшить выбросы в тех странах и секторах экономики, где это можно сделать с наименьшими совокупными затратами.

Продление действия Киотского протокола: «за» и «против»

Срок действия первого перио­да обязательств по Киотскому протоколу истекает вместе с 2012 годом. До этого времени необходимо заключить документ ему на замену или же согласовать обязательства на второй период действия протокола. Активные международные переговоры и консультации по этому вопросу ведутся с 2007-го, однако до сих пор компромисс так и не достигнут. Более того, есть все основания считать, что компромисс маловероятен, по крайней мере до конца следующего года. Переговоры зашли в тупик из-за различия во взглядах стран на устранение главных недостатков Киотского протокола. Важнейшие из них следующие.

1. Отсутствие обязательств у крупнейших эмитентов парниковых газов. На страны, входящие в Приложение В, приходится меньше трети мировых выбросов парниковых газов. США, Китай и Индия пока что не взяли на себя конкретных обязательств. Более того, для достижения необходимого результата обязательства стран из Приложения В должны быть значительно большими. КП в существующем формате не может существенно повлиять на общемировой уровень выбросов парниковых газов.

2. «Горячий воздух». Киотский протокол разрешает переносить неиспользованные и непроданные квоты на будущие периоды действия протокола. Проблема заключается в излишке квот, который сформировался не в результате сознательного уменьшения выбросов, а вследствие экономического спада. В частности, в странах бывшего соцлагеря фактические выбросы уменьшились в среднем вдвое по сравнению с 1990 годом. Сфор­мировавшийся таким образом излишек в несколько раз превышает рыночный спрос. Большинство стран ЕС выступают против перенесения этих квот на последующие периоды. С чем, разумеется, не согласны владельцы квот.

3. Передача технологий и финансовая помощь. Наиболее уязвимыми с учетом будущих климатических изменений являются самые бедные страны мира, которые фактически не виноваты в возникновении проблемы, от которой могут пострадать. Эти страны требуют от развитых государств адекватной финансовой и технологической поддержки для предотвращения изменения климата и адаптации к нему.

4. Усовершенствование гибких механизмов. Механизм совместного внедрения (МСВ) и особенно механизм чистого развития подвергают острой критике из-за чрезмерного бюрократизма и методологических проблем, возникающих при реализации таких проектов. Согласно данным Всемирного банка, в среднем от начала разработки проекта и до получения уменьшения выбросов проходит почти три года.

5. Адекватный учет роли лесов в балансе парниковых газов. Проблема носит скорее технический характер и связана со сложностью оценки поглощения углекислого газа лесными экосистемами.

Переговоры относительно будущего Киотского протокола усложняются не только антагонистическими позициями участников, но и часто сознательным затягиванием процесса и его саботажем. Ведь согласно регламенту КП, все решения должны приниматься консенсусом, то есть фактически любая страна может воспользоваться правом вето (правда, в исключительных критических ситуациях это правило несколько раз игнорировали).

Итак, сегодня главные дебаты ведутся вокруг продления действия Киотского протокола. Категорически против второго периода протокола выступили Япония, Канада, США и Россия. Они требуют заключить новый - глобальный, долгосрочный договор, которым будут определены количественные обязательства по ограничению выбросов для основных стран-эмитентов.

Китай и большинство развивающихся стран, наоборот, выступают за продление действия протокола. Они не готовы брать на себя количественные обязательства, поскольку не считают себя виновными в росте концентрации парниковых газов в атмосфере и требуют времени для повышения уровня благосостояния населения своих стран. Некоторые из них готовы согласиться на относительные обязательства - уменьшение не абсолютных выбросов, а выбросов на единицу валового продукта.

Европейский Союз в целом поддерживает заключение нового долгосрочного договора. Но к 2013 году достичь этой цели почти нереально, поэтому во избежание временного разрыва между Киотским протоколом и новым договором ЕС не против продления действия протокола после 2012-го. Независимо от результатов международных переговоров, ЕС и в дальнейшем будет осуществлять внутреннюю политику по уменьшению выбросов парниковых газов, в частности за счет внутреннего рынка.

Главным риском, связанным с окончанием действия Киотского протокола, является уменьшение спроса на рынке квот. Поскольку не будет существовать обязательных требований относительно уменьшения выбросов, такие обязательства приобретут добровольный характер. Формально механизмы КП не отменят, но реальным спросом будут пользоваться разве что проекты, реализуемые через механизм чистого развития. Фактически единственным покупателем останется ЕС, а точнее - участники его внутреннего рынка. Правда, Европейская комиссия в прошлом году приняла законодательство, которым значительно ограничила импорт разрешений на выбросы из-за пределов ЕС. Снижение рыночного спроса ослабит стимулы для инвестиций в сокращение выбросов в развивающихся странах, а также в странах Восточной Европы, не входящих в ЕС, в частности в Украине.

Как Украина воспользовалась механизмами Киотского протокола

Украина подписала Киотский протокол 15 марта 1999 года и ратифицировала его 4 февраля 2004-го. В рамках протокола Украина взяла на себя обязательство не превышать на протяжении 2008-2012 годов уровень выбросов парниковых газов 1990 года. Фактические объемы выбросов в 2009 году составили лишь 40% квоты (рис. 1).

Как было отмечено выше, существуют так называемые гибкие механизмы Киотского протокола, из которых для Украины актуальны два - международная торговля выбросами и механизм совместного внедрения.

Эти механизмы существенно отличаются. Во-первых, в проектах совместного внедрения (ПСВ) принимают участие предприятия (независимо от формы собственности), а в торговле квотами - Украина как субъект международных отношений (то есть правительство или уполномоченный орган исполнительной власти). Во-вторых, в рамках ПСВ средства поступают только после подтверждения реально достигнутого сокращения выбросов, а торговля квотами фактически является форвардным соглашением.

Существуют две схемы реализации ПСВ - так называемые Трек-1 и Трек-2, основное отличие которых заключается в процедуре утверждения проекта. В рамках «Трека-1» функции утверждения проекта и проверки результатов мониторинга сокращения выбросов исполняются согласно национальному законодательству страны, в которой реализуется ПСВ, и возлагаются на специально уполномоченный государственный орган (в Украине это Государственное агентство экологических инвестиций), а в рамках «Трека-2» - согласно процедурам и требованиям, утвержденным Комитетом по надзору за совместным внедрением, работающим в рамках Киотского протокола.

В апреле 2006 года Украина получила право на реализацию ПСВ по «Треку-2». Для этого, кроме собственно ратификации КП, необходимо было обеспечить функционирование национального реестра углеродных единиц, провести точный подсчет выбросов в 1990 году, создать национальную систему оценки выбросов парниковых газов, а также ежегодно готовить и подавать в секретариат РКИК национальный кадастр выбросов парниковых газов.

По состоянию на 11 июля 2011 года в Комитете по надзору за совместным внедрением от Украины на разных стадиях реализации зарегистрировано 59 ПСВ, из которых 42 - по «Треку-1» и 17 - по «Треку-2» (см. рис. 2). Эти проекты уже позволили уменьшить выбросы почти на 30 млн. тонн единиц выбросов, что составляет около 40% мирового объема в рамках ПСВ.

По сравнению с другими странами Восточной Европы такой результат является несомненным успехом. Но он тускнеет на фоне Китая (2654 проекта и 368 млн. тонн единиц) и Индии (1653 проекта и 98 млн. тонн единиц).

Продажа Украиной углеродных единиц в рамках механизма международной торговли квотами возможна только по так называемой схеме зеленых (или целевых) инвестиций. Она предусматривает, что полученные средства должны быть инвестированы в реальные проекты, которые позволят сократить выбросы, или в смежные сферы (развитие инфраструктуры для экологических проектов, мониторинг, научные исследования в этой отрасли и т.п.).

По этой схеме Украина заключила несколько соглашений с Японией и Испанией общим объемом 47 млн. тонн единиц выбросов. В этой нише мирового рынка квот на Украину приходится свыше 13%. Полученные средства освоены пока что частично и направлены на ремонт и тепловую санацию школ и больниц в нескольких регионах Украины (в АР Крым, Луганской, Сумской, Ивано-Франковской областях).

Национальный рынок квот и углеродный протекционизм

21 октября 2010 года в Верховной Раде рассмотрели в первом чтении законопроект Украины «О регулировании в сфере энергосбережения». Несмотря на название, объектом регулирования этого документа являются именно выбросы парниковых газов: проект предполагает создание полноценного национального рынка квот на выбросы, подобно рынку ЕС.

Не будем вдаваться в технические подробности, поскольку выписанные в законопроекте процедуры и элементы торговли квотами, а также их соответствие реалиям Украины - явно предмет другой, продолжительной и основательной дискуссии. Лучше подробнее остановимся на мотивах, позитивных и негативных последствиях окончательного принятия парламентом Украины этого закона.

Критики идеи создания рынка разрешений на выбросы, как правило, выдвигают три аргумента:

- дополнительные затраты на уменьшение выбросов дорого обойдутся национальным производителям, ухудшат их финансовое состояние и конкурентоспособность;

- Украина владеет излишком квот, активно пытается его продать, так зачем в такой ситуации сокращать свои выбросы?

- рынок поставит крест на проектах совместного внедрения.

Можем привести пять главных контраргументов. Во-первых, как свидетельствует международная практика, ни в одном (!) случае существования рынка не прослеживалось отрицательное или, тем более, катастрофическое влияние на бизнес. Более того, рынок стимулирует уменьшать выбросы и предоставляет финансовые механизмы для этого. Уменьшение выбросов фактически тождественно повышению энергоэффективности. И европейские, и американские предприятия, участвующие в рынках квот на выбросы, смогли повысить свою конкурентоспособность и энергоэффективность. Почему же украинские производители, по их мнению, получат противоположные результаты? Не потому ли, что они не стремятся (да и никогда не стремились) реально модернизировать свое производство?!

Во-вторых, украинские предприятия, даже если не будет создан национальный рынок разрешений на выбросы, все же столкнутся с дополнительными затратами, связанными с высокими выбросами парниковых газов. Сейчас в международной торговле приобретает силу новый феномен - углеродный протекционизм. Страны, которые в той или иной мере ограничили свои выбросы парниковых газов (фактически это сделали все развитые страны, и в ближайшем будущем к ним присоединятся другие), стремятся защитить национальные рынки от дешевых товаров из стран, не установивших таких ограничений. Речь идет о реальных антидемпинговых пошлинах, например, на металл, продукцию химической промышленности или другие энергоемкие товары. Для примера: в цене европейской продукции заложена углеродная составляющая, и, естественно, украинский металл, цена которого не включает такую составляющую, получает преимущество. Уже сегодня однозначно под такие ограничения подпадают отечественные авиаперевозчики, завтра к ним могут добавиться металлурги или химики. Так, может, лучше потратить эти средства на модернизацию своего производства, чем дотировать европейские или американские экономики?

В-третьих, Украина владеет излишком квот, только пока действует Киотский протокол (2008-2012 годы). Если новый договор так и не заключат, то о торговле квотами по схеме целевых инвестиций, вероятнее всего, можно забыть. Этот излишек элементарно некому будет продать. Если новый договор подпишут, то неизвестно, удастся ли Украине отстоять право перенести неиспользованные квоты на будущие периоды. Категорически против такого развития событий выступают ЕС, США, Япония и другие развитые страны. Как свидетельствует практика, отстоять свои интересы, даже в более простых вопросах, нашей стране крайне трудно.

С другой стороны, мы не можем вечно успокаивать себя излишком квот (по сравнению с 1990 годом). Экономический рост (а мы же на него так рассчитываем!) обязательно приведет к росту выбросов. Так что квота будет исчерпана, это вопрос времени. И то, что сегодня мы выбрасываем меньше, чем в 1990 году, отнюдь не является предметом гордости или национальным достижением. Дальнейший устойчивый экономический рост невозможен на существующей основе - необходима тотальная модернизация и повышение эффективности, в частности энергетической. Рынок квот в этом контексте является скорее помощником, чем ограничением.

В-четвертых, национальный рынок никак не повлияет на ПСВ. Нам нужно опасаться прекращения действия Киотского протокола, что ослабит иностранный спрос на проекты совместного внедрения, а не бояться создания нового рынка, который, наоборот, такой спрос будет генерировать.

В-пятых (в другой стране это, наверное, стояло бы на первом месте), нельзя забывать, что рынок разрешений на выбросы преследует цель способствовать решению глобальной проблемы изменения климата. Сокращение выбросов повысит качество экологического состояния в Украине. Модернизация производств дополнительно позволит, кроме парниковых газов, уменьшить выбросы классических загрязнителей (тяжелых металлов, оксидов азота, серы и т.п.).

В таком свете создание национального рынка разрешений на выбросы является однозначно положительным шагом. Если честно, то даже немного удивляет, что такие планы вызрели в Украине, а не под давлением иностранных «консультантов». Теперь главный вопрос звучит приблизительно так: как реализовать идею этого рынка в Украине максимально эффективно? Впрочем, это уже предмет другой статьи.