«Паровоз на парниковых газах»: кто и почем подбрасывает в его «топку»?

Из-за чего, собственно, весь сыр-бор? Впервые что ли одни лоббируют законопроект, другие его резко критикуют? Особенность нынешней ситуации в том, что речь идет не просто о законопроекте «О регулировании в сфере энергосбережения» №7231. По большому счету, речь идет о создании внутреннего углеродного рынка Украины. Проще говоря, о механизме использования выбросов парниковых газов для финансирования технологического перехода экономики страны к энергосберегающим и энергоэффективным технологиям. Что, в свою очередь, укрепляет энергобезопасность государства, а также приводит в действие механизм циклической модернизации производства.

В декабре 1997 года в дополнение к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК) в Киото (Япония) был принят международный документ, получивший название Киотского протокола. Он обязывал развитые страны и страны с переходной экономикой сократить или стабилизировать выбросы парниковых газов в 2008—2012 годах по сравнению с 1990-м.

Но несмотря на то, что обладающая большим потенциалом свободных квот выбросов парниковых газов Украина в 2005 году ратифицировала этот документ, на сегодняшний день у нас все еще нет законодательной базы, необходимой для его реализации.

Нюанс заключается в том, что в 2012 году заканчивается действие Киотского протокола, а международные переговоры по пост-Киотскому соглашению на данном этапе находятся в тупике, и неизвестно, будет ли вообще достигнута договоренность относительно какого-либо нового соглашения на период после 2012 года.

С учетом этого обстоятельства в 2009—2010 годах по инициативе народных депутатов из разных фракций в Верховной Раде было зарегистрировано пять законопроектов, касающихся регулирования выбросов парниковых газов.

А 21 октября 2010 года Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект «О регулировании в сфере энергосбережения» №7231, который, по утверждению его инициаторов и разработчиков (а это народные депутаты Ефим Звягильский, Николай Мартыненко и Олег Шевчук), направлен на решение пост-Киотской проблемы.

«ЗН» представляет три взгляда на то, к чему может привести имплементация этого законопроекта: точку зрения одного из авторов законопроекта народного депутата Ефима ЗВЯГИЛЬСКОГО, который на практике прошел процедуры, только еще прописанные в законопроекте «О регулировании в сфере энергосбережения»; мнение эксперта по вопросам изменения климата Виктора СКАРШЕВСКОГО; точку зрения первого заместителя главы Национального агентства экологических инвестиций Ивана ВАРГИ.

Хотя после общения со многими экспертами в вопросах изменения климата и заинтересованными специалистами сложилось впечатление, что спор идет прежде всего о сроках внедрения системы торговли правами на выбросы парниковых газов. Оппоненты законопроекта уверяют, что на это надо намного больше времени, чем предусмотрено в законопроекте.

Но, на мой взгляд, серьезные проблемы — с принятием этого закона или без него — у отечественных предприятий все равно возникнут, если они не перейдут на энергосберегающие технологии. Не хотите модернизировать свое производство? Тогда вас заставят за ваши деньги финансировать экономику предприятий других стран. Особенно если Украина так и будет плестись в конце «паровоза на парниковых газах». Это уже ощутили на себе украинские авиакомпании, о чем также подробнее пойдет речь далее.

Конкурентный рынок и никакой коррупции! Кто против?

Ефим ЗВЯГИЛЬСКИЙ, народный депутат Украины, доктор технических наук,
профессор (соавтор законопроекта №7231)

Первый проект по утилизации метана на шахте им. А.Ф.Засядько зарегистрирован в соответствии с международными требованиями. В ходе его реализации впервые отрабатывались организационно-правовые процедуры (создание проектной документации; ее верификация независимыми экспертами, аккредитованными при ООН; разработка плана-мониторинга сокращения выбросов и его поэтапного внедрения); создание реестра единиц выбросов парниковых газов в Украине и интеграция его в международную систему реестров в соответствии с требованиями ООН; правила и нормы взаимоотношений партнеров и, наконец, проведение первой трансакции в страну-покупателя (Японию).

Внедрение первого этапа энергосберегающего проекта на шахте им. Засядько позволило на 80% сократить потребление покупной электроэнергии и уменьшить более чем вдвое выбросы метана в атмосферу. Средства, полученные при реализации квот от сокращения выбросов, направляются на дальнейшее снижение энергоемкости производства и уменьшение вредных воздействий на окружающую среду. Ознакомление с результатами первого этапа изменило взгляды многих передовых менеджеров на ведение хозяйственной деятельности предприятий.

Одновременно стало предельно ясно, что применяемые в Украине процедуры имеют существенные недостатки: длительный срок подготовки документов, отсутствие унифицированных подходов, жесткие ограничения мероприятий, которые могут быть включены в энергосберегающие проекты сокращения выбросов, и др. Кроме того, возникла полная неопределенность, что будет «завтра», после 2012 года — конечного срока действия международных Киотских договоренностей.

Мы поставили перед собой задачу изучить западный опыт и понять, почему там ежегодно тратятся колоссальные средства на внедрение энергосберегающих технологий и сокращение выбросов парниковых газов. Досконально изучили методы учета выбросов в атмосферу, используемые в странах Европы и в США. В США, несмотря на отсутствие единого, обязательного для всех участников общегосударственного подхода, 80% составляют региональные рынки, суммарный спрос на сокращение выбросов на которых превысит, по прогнозам, спрос в Евросоюзе после 2012 года. Эти два наиболее развитых рынка, а также рынок Японии формируют основной спрос на углеродные единицы. Общепризнано, что их правила и нормы в дальнейшем будут ориентиром и для других стран.

В Европе в рамках ЕС с 2005 года были распределены квоты между предприятиями, что единовременно повысило их капитализацию, а предприятия развитых стран получили дополнительный финансовый ресурс за счет реализации единиц сокращения выбросов, цена которых сегодня составляет около 15 евро за 1 тонну СО₂. В то же время возможность приобретать квоты у партнеров из развивающихся стран создала дополнительные конкурентные преимущества для европейских компаний. Так, суммарный объем инвестиций только в китайские проекты составляет около 8 млрд. евро. При этом цена приобретения квот фиксируется на ранних стадиях проектов и гораздо ниже биржевой цены единиц сокращений выбросов.

Законодательство Европейского Союза и региональные инициативы США выписаны таким образом, что они не зависят от наличия единого глобального соглашения между странами, а определяются двусторонними договорами. Сегодня вопрос о существовании глобального углеродного рынка не стоит, проблема только в том, какую систему одобрит и примет международное сообщество — США или ЕС. Их различия существенны. В США более жесткие требования к мониторингу (только автоматические замеры осуществляются каждые 15 минут) и существенные ограничения по цене (не более 10 долл. за тонну СО₂). В Евросоюзе мониторинг проводится не реже одного раза в год, а государство жестко контролирует качество его данных (каждый отчет проходит перекрестный анализ со всеми остальными статистическими отчетами, которые подает предприятие), но цена единицы — свободно плавающая. Кроме того, штраф за несоблюдение норм сокращений составляет 100 евро за каждую тонну или обязательную покупку недостающих единиц на рынке.

Вывод всех экспертов — и наших и иностранных: рынок — самый эффективный механизм повышения энергоэффективности национального производства и обеспечения энергетической безопасности страны. Во-первых, предприятию выгодно фиксировать сокращения выбросов, полученные при модернизации производства. Это значительно компенсирует стоимость мероприятий, так как квоты выдаются минимум на пять лет. Во-вторых, появляется дополнительное конкурентное преимущество при выходе на рынки за счет дополнительных скидок на цену своей продукции при реализации углеродных квот.
В-третьих, в долгосрочной перспективе запускается внутренний цикличный механизм модернизации производства, стимулирования научных разработок, внедрения новых, более эффективных энергосберегающих технологий.

Отмеченные выше преимущества положены в основу разработки проекта закона «О регулировании в сфере энергосбережения» (№7231), отвечающего требованиям и международным процедурам сокращения выбросов, в том числе Киотскому протоколу, действующему до 2013 года, а также корреспондирующемуся с нормами и правилами функционирования рынков развитых стран.

Я твердо убежден, что у Украины сегодня есть уникальный шанс сформировать свой внутренний рынок с учетом ее особенностей и стать связующим звеном между рынками развитых стран. Украина сегодня обеспечивает более 60% мирового рынка проектов совместного осуществления и вполне способна создать свой рынок единиц выбросов, отвечающий международным стандартам и интегрированный в международную систему. При этом нашим приоритетом должен быть устойчивый рост экономики и создание условий для модернизации отечественных предприятий. И, наконец, внутреннее законодательство, отвечающее международным требованиям, ликвидирует неопределенность по функционированию рыночных механизмов сокращения выбросов и после 2012 года.

Несколько подробнее остановлюсь на механизмах, заложенных в принятый в первом чтении проект закона.

Он предлагает наделить предприятия активом — в виде прав на выбросы парниковых газов, которые государство устанавливает каждому предприятию и которые приравниваются к квоте страны, согласованной с международным сообществом. Предприятиям становится выгодным получать эти квоты еще до осуществления модернизаций и других энергосберегающих мер, поскольку они будут зафиксированы на уровне самого «грязного» производства. У нас есть возможность выбирать в качестве базового любой год с 2005-го по 2008-й либо принимать средние показатели за несколько лет.

Для обеспечения ликвидности единиц каждому предприятию открывается счет в национальном реестре Украины, который сегодня успешно работает и обслуживает операции по переводу единиц сокращения выбросов проектов совместного осуществления, а также межгосударственную торговлю. Закон предполагает вывести торговлю единицами выбросов не только на европейские биржи, но ввести в Украине. Для этого необходимо обеспечить открытие счетов в украинском реестре нерезидентам для торговых операций и обеспечить высокий стандарт проведения торгов.

Установление ограничений не обязательно связано с жесткой нормой сокращения выбросов. Но оно при отсутствии роста производства не должно превышать текущий уровень. Для растущего объема производства предусмотрен резерв развития.

Закон — это не только учет и распределение квот на выбросы, но и обязательства государства перед предприятиями обеспечить признание стандартов, это одновременно и надежный рынок сбыта сокращений выбросов, достигнутых и после 2012 года. Кроме того, государство берет на себя часть ответственности за модернизацию экономики за счет внедрения, в первую очередь, энергосберегающих технологий и наделяет предприятия реальными источниками финансирования. Нормативы сокращения выбросов должны базироваться на отраслевых стандартах и единстве подходов как предприятий, так и государственных органов управления.

Для доступа на организованный рынок товар должен быть сертифицирован. На углеродном рынке такой сертификацией является система мониторинга выбросов и подтверждение независимой экспертизы. В зависимости от того, на какой рынок ориентирована реализация единиц сокращений выбросов, предприятие самостоятельно выбирает систему мониторинга: в расчете на европейского покупателя оно может отчитываться не реже одного раза в год по длительной процедуре. Если предприятие ориентировано на американский рынок, то оно должно установить автоматизированную систему мониторинга и работать с единицами выбросов в режиме банк-клиента. Следует иметь в виду: чем более точная получаемая информация, тем выше цена единицы сокращений выбросов.

Государственные органы получают только сводные данные о выбросах, обработку первичных данных и формирование отчетов осуществляют сами предприятия либо специализированные коммерческие организации, которые могут обслуживать несколько предприятий и не заинтересованы в потере клиента в связи с разглашением данных. Безусловно, конфиденциальность информации обеспечивается самой моделью рынка. Подтверждение качества данных обеспечивается независимыми международными экспертами, аккредитованными в соответствующих международных и национальных организациях.

И последнее. Как избежать закрытия предприятий, не соблюдающих требования на выбросы парниковых газов? С этой целью предлагается на первом этапе торговать только достигнутыми сокращениями выбросов, то есть не всем выделенным объемом квоты, а только подтвержденными сокращениями. В дальнейшем государство должно создавать альтернативу получению сокращений, которые используются для покрытия обязательств в более «дешевых» проектах (типа региональных программ по модернизации ЖКХ и управления отходами), либо обеспечить систему дополнительной поддержки проектов за счет свободной квоты государства, согласованной с международным сообществом.

Активное вовлечение банковского сектора и государственная поддержка предприятий позволят Украине стать одним из основных бенефициаров энергосберегающего финансирования.

Зачем Украине этот закон? Либо правила пишем мы, либо их напишут за нас. Либо мы привлекаем деньги в свою экономику, либо финансируем чужие экономики. Либо мы постепенно становимся частью международного рынка, либо остаемся страной третьего мира, по которой носятся посредники, обдирающие отечественного производителя.

В целом закон «О регулировании в сфере энергосбережения» после его принятия Верховной Радой максимально сократит и упростит разрешительные процедуры и, соответственно, уменьшит возможность коррупционного вмешательства.

Будущее всегда формируется здесь и сейчас, и мы с вами его определяем, поэтому нам небезразлично, каким оно будет. Этот закон — попытка поделиться нашими знаниями и верой в энергонезависимость страны.

Для продолжения торговли сокращениями выбросов после 2012 года нет необходимости
в специальном законе

Иван ВАРГА, первый заместитель председателя Национального агентства экологических инвестиций

Через несколько недель внимание руководителей стран, политиков, дипломатов и бизнесменов будет приковано к Мексике, где в г. Канкун будет проходить 16-я Конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН).

На этой встрече представители стран обсудят новое соглашение по ограничению выбросов парниковых газов, так называемое пост-Киотское соглашение. Усилия международного сообщества направлены на поиск баланса между обеспечением социально-экономического развития и необходимостью предотвращения климатических изменений. Именно эти позиции и определяют ход переговорного процесса по выработке пост-Киотского соглашения.

От нынешних переговоров ожидают больших результатов, нежели от прошлогодней Конференции сторон в Копенгагене. Пост-Киотское соглашение, по мнению дипломатов, вряд ли будет подписано в Канкуне — пока нет согласия стран увеличивать обязательства по сокращению выбросов парниковых газов. Зато многие уже высказались в пользу пролонгации Киотского протокола на весь период, пока не будет принят новый документ. Эту мысль поддерживают, в частности, Япония, Евросоюз. Звучат высказывания в поддержку со стороны Китая и США.

Что ожидает Украину в ближайшем будущем, если будет пролонгировано действие Киотского протокола? Основные обязательства по РКИК ООН и Киотскому протоколу для сторон, являющихся развитыми странами и странами с переходной экономикой (к которым относится Украина), заключаются, в частности, в следующем:

— проведении национальной политики и осуществлении мероприятий по предотвращению изменения климата путем ограничения и сокращения антропогенных выбросов парниковых газов (ПГ) и защиты и повышения качества поглотителей и накопителей ПГ;

— осуществлении мероприятий по адекватной адаптации к изменению климата;

— ежегодной разработке, публикации и предоставлению в секретариат РКИК ООН национальных кадастров антропогенных выбросов и абсорбции поглотителями всех ПГ, не регулируемых Монреальским протоколом, используя согласованные международные методологии;

— подготовке в соответствии с определенными требованиями национальных сообщений по вопросам изменения климата и предоставлении их в секретариат РКИК ООН.

Как видим, частично требования лежат в сугубо экологическом сегменте, но в основном касаются предприятий, которые обязаны внедрять энергоэффективные технологии. Именно на них возложена задача сокращать выбросы парниковых газов. Задача же Нацэкоинвестагентства — внедрить в Украине гибкие механизмы экономического стимулирования отечественного бизнеса, чтобы облегчить ему процессы модернизации и энергосбережения, которые требуют существенных инвестиций. Более того, украинский бизнес и сам проявляет высокий интерес к использованию механизмов «углеродного» финансирования для реализации задач по модернизации и повышению эффективности.

Поскольку Украина выражает готовность к пролонгации Киотского протокола, закрепить серьезность намерений и гарантии защиты украинского крупного производителя нужно уже сегодня законодательным путем. Тем более что в мире наблюдается тенденция разработки и принятия соответствующих законов. Однако, изучив международный опыт, мы пришли к выводу, что эти законы рациональны и позитивны с точки зрения глобальных вопросов изменения климата, но не всегда направлены в защиту производителя как крупного потребителя энергоресурсов.

Сегодня в мире наблюдается тенденция создания внутренних углеродных рынков как инструмента для облегчения выполнения количественных обязательств по сокращению выбросов парниковых газов для наиболее развитых стран, а также с целью выявления возможностей для финансирования модернизации экономики в развивающихся странах и с переходной экономикой, в том числе в Украине. Как свидетельствует опыт Европейского Союза, где функционирует крупнейший внутренний углеродный рынок, такой рыночный механизм является действенным и эффективным инструментом регулирования, ограничения и сокращения выбросов парниковых газов, что, в свою очередь, стимулирует энергоэффективность национальной экономики, усиливает энергетическую безопасность государства, а также приводит в действие механизм циклической модернизации производства. Кроме ЕС, внутренние углеродные рынки внедряют Япония, США (25 штатов, объединившихся в региональную инициативу по парниковым газам, штат Калифорния, Чикагская климатическая биржа), Австралия (провинция Новый Южный Уэльс), Канада (провинция Альберта), Новая Зеландия и другие.

При этом, если в Европе, США, Австралии предприятиям приходится закладывать необходимые расходы на внедрение новых технологий, призванных сократить выбросы парниковых газов, то, повторюсь, Украина как страна с переходной экономикой в среднесрочной перспективе может рассчитывать на инвестиции, полученные от продажи парниковых квот.

В то же время нельзя не отметить очевидные дискриминационные условия для производителей товаров и услуг стран — подписантов Киотского протокола по сравнению с государствами, не участвующими в глобальных процессах защиты климата. Защитить внутренние рынки развитых стран призваны свыше 20 многосторонних соглашений по охране окружающей среды, которые содержат экологические меры, ограничивающие торговлю. Положения этих международных актов непосредственно касаются правил, закрепленных в рамках системы ВТО, включая Соглашение о технических барьерах в торговле и Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер, направленных на устранение национальных правил, создающих лишние препятствия международной торговле.

Кроме таких соглашений, основные игроки на международных рынках товаров принимают национальное законодательство, корректируют нацполитику и применяют меры, которые можно рассматривать как акты протекционизма внутреннего рынка по экологическим признакам, и по выбросам парниковых газов в частности. Речь идет о так называемом углеродном протекционизме. Основания для таких мер объективно существуют. Введение ограничений на выбросы парниковых газов в ЕС привело не только к повышению себестоимости европейской продукции, но и к снижению ее конкурентоспособности на внутреннем рынке по сравнению с импортом из стран, не имеющих ограничений на выбросы.

Одним из первых масштабных примеров таких мер является директива ЕС 2008/101/ЕС об ограничении выбросов парниковых газов при авиационных перевозках. Этой директивой авиационные перевозки были включены в европейскую схему торговли выбросами. Знаковым является то, что под действие законодательства ЕС попали субъекты, не находящиеся под юрисдикцией стран — членов Евросоюза, в частности украинские авиакомпании. Упомянутой директивой был создан прецедент одностороннего ограничения доступа к внутреннему рынку авиационных перевозок через механизм квотирования выбросов. При этом плата за выбросы будет взиматься в одностороннем порядке с самолетов, которые приземляются и взлетают на территории ЕС, независимо от страны регистрации судна.

Для украинских авиаперевозчиков, выполняющих рейсы в страны — члены ЕС, указанная директива приведет к:

— увеличению операционных расходов на приобретение разрешений на выбросы парниковых газов;

— риску запрета полетов в ЕС в случае невыполнения положений директивы ЕС;

— увеличению операционных расходов, связанных с необходимостью вести мониторинг выбросов парниковых газов, а в будущем — приобретать разрешения на выбросы на аукционной основе;

— снижению конкурентоспособности из-за больших, по сравнению с европейскими авиаперевозчиками, удельных расходов топлива и, как следствие, удельных выбросов парниковых газов.

Пассивность Украины в этом вопросе может обойтись отечественным авиаперевозчикам в сумму около 35 млн. евро в год, которые будут перечисляться в бюджеты стран — членов ЕС. Поэтому Украине необходимо разработать пакет адекватных и приемлемых мер, направленных на национальное регулирование выбросов парниковых газов при авиационных перевозках, который позволит вывести из-под действия директивы ЕС 2008/101/ЕС украинских авиаперевозчиков или хотя бы смягчить ее действие.

Отмечу также, что авиация в этом вопросе стала пионером секторального углеродного протекционизма. На очереди защита таких отраслей, как металлургия, энергетика, цементная промышленность, — ключевых по выбросам парниковых газов секторов. И, подчеркну, речь идет о ключевых экспортноориентированных и бюджетообразующих отраслях Украины. Так, директивой 2009/29/EC было введено бесплатное предоставление разрешений на выбросы для компаний, которые могут пострадать вследствие импорта продукции, произведенной без ограничения выбросов парниковых газов. Таким образом, европейские компании в случае реализации мероприятий по сокращению выбросов получают дополнительные финансовые выгоды от продажи предоставленных бесплатно разрешений на выбросы. Существует потенциальная опасность использования европейскими компаниями права, предоставленного этой директивой, для косвенного дотирования отдельных отраслей европейской экономики в обход правил ВТО через механизм бесплатного распределения разрешений на выбросы.

Напомню, что время от времени в ЕС звучат заявления о необходимости введения углеродных налогов на импорт из стран, которые не ведут политику сокращения выбросов парниковых газов. В этом случае продукция украинских предприятий, являющихся основой экспортных валютных поступлений, может потерять свою конкурентоспособность. По предварительным оценкам экспертов, потери украинских металлургов, которые экспортируют свою продукцию в Евросоюз, могут составить 150 млн. евро в год.

Аналогичные меры планируют принять США. Так, в Акте о чистой энергии и безопасности США, законопроекте, который устанавливает тесную взаимосвязь двух приоритетов — энергобезопасности и изменения климата, предполагается возможность одностороннего введения со стороны США ввозной пошлины на товары из стран, в которых нет действенных механизмов по сокращению выбросов парниковых газов. Это может привести к ограничению импорта украинской продукции в США, в первую очередь энергоемкой и, соответственно, углеродсодержащей.

Поскольку США являются крупнейшим рынком сбыта продукции для азиатских стран, их правительства также будут вынуждены принимать адекватные меры для защиты и противодействия углеродному протекционизму, что, в свою очередь, может ограничить Украине доступ на их рынки. Такая цепная реакция может значительно сократить экспортный потенциал Украины как одной из наиболее углеродсодержащих экономик мира.

Какие меры следует предпринять, чтобы защитить отечественного производителя? Весь комплекс таких мер предполагает введение в Украине внутреннего углеродного рынка. Это, с одной стороны, продемонстрирует международному сообществу, что страна ведет внутреннюю политику, направленную на сокращение выбросов парниковых газов. А с другой — усилит позицию страны в переговорных процессах по вопросу изменения климата, что позволит получить дополнительное финансирование от других стран и международных институтов. Кроме того, внутренний углеродный рынок дает возможность рыночными методами стимулировать снижение выбросов парниковых газов, энергопотребления и развитие альтернативной «зеленой» энергетики. Но что самое главное, именно внутренний углеродный рынок создает необходимый механизм для защиты отечественного производителя и инструмент противодействия углеродному протекционизму других стран и их объединений.

Первоочередными задачами для создания внутреннего углеродного рынка в Украине являются принятие закона, устанавливающего основные принципы рыночных механизмов государственного регулирования выбросов парниковых газов, а также формирование государственной системы учета выбросов как на уровне государства, так и на уровне хозяйствующих субъектов.

При этом начинать создавать рынок нужно сегодня, чтобы он заработал через два года, а не через гипотетическую пятилетку. Поскольку первые меры против украинского производителя будут приниматься не в 2017-м или 2020-м, а уже с 2013 года. Времени практически не осталось, и если не включиться в процесс сегодня, то завтра уже придется не создавать барьеры защиты, а выходить из экономического коллапса. Причем выходить из него в одиночку. Европа на этот раз нам не поможет.

От редакции. Представив самые яркие, на наш взгляд, мнения о законопроекте «О регулировании в сфере энергосбережения», принятом парламентом в первом чтении, «Зеркало недели» намерено детально отслеживать его судьбу и связанные с ним проекты совместного осуществления, реализуемые и разрабатываемые предприятиями Украины. Надеемся, им уже есть что рассказать, как и Национальному агентству экологических инвестиций, а также отечественным авиакомпаниям, увы, уже страдающим от углеродного протекционизма ЕС.