Стандартний набір

Міжнародний Секретаріят НАТО озвучив дати майбутнього візиту представників Північноатлантичної ради (NAC) до України.

Отже, найвищий орган ухвалення політичних рішень альянсу і генеральний секретар відвідають Київ 30-31 жовтня. Відомо, що спочатку приїзд високих гостей до Києва й Одеси очікували в липні, але з огляду на дострокові парламентські вибори було ухвалено рішення зачекати.

Витрачати ресурси і час на протокольні зустрічі з членами уряду й керівництвом восьмого скликання Верховної Ради, які невдовзі залишать свої посади, в альянсі, вочевидь, визнали недоцільним. Набагато більший інтерес у послів країн - членів НАТО викликає нова президентська команда, консолідована позиція якої стосовно євроатлантичної інтеграції досі залишається рівнянням із багатьма невідомими. Це, мабуть, є основною причиною того, що, незважаючи на труднощі з графіком Північноатлантичної ради, візит до України вирішили здійснити цього року, а не переносити на наступний.

Без ПДЧ, але з гумором

Особисте знайомство членів NAC із президентом України Володимиром Зеленським уже відбулося під час його візиту до Брюсселя на початку червня. За словами українських членів делегації, політичний неофіт справив позитивне враження на досвідчених натовських дипломатів. Навіть його недоречне запитання під час засідання Комісії Україна-НАТО "А що, тут не прийнято аплодувати?", поставлене після власного виступу, викликало усмішки розуміння, а не роздратування.

У Міжнародному секретаріяті альянсу не приховують: новому українському президентові вдалося завоювати симпатії окремих союзників саме на контрасті зі своїм попередником. Настійні вимоги Петра Порошенка розглянути надання Україні Плану дій щодо членства в НАТО останнім часом стали джерелом дипломатичного напруження. Водночас Володимир Зеленський підкорив натовських дипломатів своєю славнозвісною щирістю й "реалістичним підходом", а саме - визнанням того, що ні в Україні, ні в НАТО не готові до надання ПДЧ. Озвучивши на додачу до своїх політичних пріоритетів перелік ключових реформ, до здійснення яких альянс закликає Україну вже кілька років поспіль, Зеленський остаточно зміцнив позитивне ставлення до себе у штаб-квартирі НАТО.

Безперечно, згаданому дипломатичному успіху посприяв Вадим Пристайко, котрий формально залишається на позиції голови місії України при НАТО, поєднуючи цю посаду з функціями заступника керівника офісу президента України й чекаючи на призначення міністром закордонних справ. Завдяки йому перші заяви Зеленського вдало зрезонували з очікуваннями євроатлантичних партнерів.

Та якщо на декларативному рівні відносин Україна-НАТО дражливий чинник під назвою "ПДЧ" було знято, на практиці Києву ще потрібно буде виконати кілька завдань іншого порядку. Щоб добровільна відмова від "ПДЧ", який подразнював чутливі вуха деяких союзників, не стала тригером поступового згасання інтересу до українського питання, порядок денний Україна-НАТО потрібно наповнити новими, взаємно цікавими смислами.

Стандарти НАТО: до і після 2020-го

Починає Зе-команда наразі з простого: з 2020 року Україна активізує впровадження стандартів і процедур НАТО в діяльність ЗСУ, насамперед - у підготовку військ. Саме таке завдання було озвучене верховним головнокомандувачем на зустрічі з начальником Генерального штабу - головнокомандувачем ЗСУ Русланом Хомчаком. Як повідомляє ОПУ, президент розглянув і погодив документи, які встановлюють порядок застосування Збройних сил України та інших складових сил оборони, визначають їхні стратегічні цілі, завдання і склад. Однак точнішої інформації, про які саме документи йшлося, озвучено не було.

Команда президента України не може не знати про існування цілої низки документів, якими вже закріплено завдання України щодо впровадження стандартів НАТО... до 2020 року. Це, зокрема, і Стратегія національної безпеки 2015 року, і Стратегічний оборонний бюлетень 2016-го. На імплементацію стандартів НАТО орієнтовані й Річні національні програми під егідою Комісії Україна-НАТО.

Однак, починаючи новий відлік з 2020 року, команда нового президента демонструє переконання, ніби все, що відбувалося раніше, було не чим іншим, як грою в імітацію впровадження натовських стандартів. Чи це справді так?

Стандартизація у цифрах

Якщо до питання стандартів підходити формально, то потрібно говорити про складну систему документів, покликаних гарантувати, що сили альянсу та його партнерів можуть ефективно й результативно діяти разом. Для цього використовується перевірений набір стандартів у всіх сферах стандартизації - оперативній, процедурній, матеріяльній та адміністративній.

prm.ua

База даних документів щодо стандартизації НАТО (NSDD) забезпечує консолідоване зберігання всіх документів щодо стандартизації НАТО та пов'язаної з ними інформації, зокрема й національні дані щодо ратифікації. Система стандартів є багатоступеневою, вона охоплює як власне стандарти (так звані Allied publications), призначені для безпосереднього застосування конкретними організаціями та підрозділами сил країн - членів НАТО, так і угоди щодо стандартизації (відомі як STANAGs) - міжнародні договори, які регламентують повну або часткову ратифікацію стандартів. База даних стандартів НАТО переглядають кожні три роки, і відповідає за цю роботу Офіс стандартизації НАТО (NSO). Станом на сьогодні натовська база даних налічує понад 1200 угод, у яких прописано більш як 2000 стандартів.

STANAGs та інформації союзників, опубліковані Офісом стандартизації, мають важливе значення для процесу оборонного планування й оцінювання консолідованих можливостей альянсу. Стандарти також необхідні для сертифікації підрозділів, відібраних для участи в Силах реагування НАТО.

Стандарти НАТО - це узагальнений і уніфікований досвід 29 країн - членів НАТО під час проведення тих чи інших спільних операцій. Стандарти НАТО - це орієнтир для переходу на новий рівень забезпечення й технічного оснащення збройних сил.

Але стандарти НАТО не можна розцінювати як критерії членства, і навіть найвища динаміка їх імплементації не гарантує приєднання до альянсу.

Ба більше, жодна з країн - членів НАТО не може похвалитися стовідсотковою імплементацією стандартів НАТО. Лідерами в цьому процесі є Норвегія (968 ратифікованих угод) і Румунія (963 - вражаюча цифра як для країни колишнього соціялістичного табору). Невелику кількість ратифікованих стандартів було зафіксовано в Албанії (252) та Хорватії (289), що приєдналися до альянсу 2009 року. Найменший показник ратифікованих стандартів у Чорногорії, яка стала повноправним членом НАТО 2017-го, - 99. У США ратифіковано 73% STANAGів.

Що ж до партнерів альянсу, то для них процес імплементації стандартів узагалі є справою добровільною. Загалом заохочується ініціятивність задля підвищення сумісности сил, але суворих вимог до країн-партнерів немає.

Україна тут не виняток, хоча після 2014 року питання стандартизації стало одним з пріоритетних напрямів практичної підтримки України альянсом.

По-перше, після певної перерви, Україна повернулася до участи в Процесі планування та оцінювання сил (ППОС). Цей інструмент є важливим механізмом для вдосконалення функціональних можливостей національних структур безпеки і оборони, їхньої здатности взаємодіяти із силами альянсу під час проведення операцій з урегулювання криз та інших національних і міжнародних заходів щодо забезпечення безпеки і стабільности. ППОС також допомагає конкретизувати і сфокусувати процеси реформування у секторі оборони.

У рамках ППОС Україна і НАТО узгодили 42 цілі партнерства (ЦП) на 2018-2020 рр. Із них 26 стосуються Міністерства оборони та Збройних сил; 15 - Міністерства внутрішніх справ і підпорядкованих йому підрозділів; а одна ЦП пов'язана з питаннями кіберзахисту. У рамках ППОС Україна планує вивчити й оцінити необхідність впровадження 219 стандартів НАТО. Станом на червень 2019 року в рамках ППОС впроваджено 59 стандартів НАТО.

По-друге, один з трастових фондів альянсу, створених на саміті НАТО в Уельсі 2014 року, було засновано для підтримки України у сфері матеріяльно-технічного забезпечення та стандартизації у Збройних силах, а також інших військових формуваннях - таких як Національна гвардія і Державна прикордонна служба, що належать в Україні до сил оборони.

Цей трастовий фонд, який діє під спільним керівництвом Чеської Республіки, Нідерландів і Польщі, ґрунтується на висновках аналізу стратегічних недоліків, здійсненого впродовж 2015 року. Його реалізація охоплює три ініціятиви. По-перше, поліпшення національних засобів кодифікації і перехід України на систему кодифікації НАТО. По-друге, підвищення ефективности системи логістики та забезпечення у ЗСУ шляхом реалізації пілотних проєктів щодо поліпшення управління вертикаллю постачання (C2S), управління складами й розподілу матеріяльно-технічних ресурсів. По-третє, запуск централізованої системи управління стандартизацією.

Загальний запланований бюджет трастового фонду становив понад 4 млн євро, але його наповненість станом на 2019 рік нижча від бажаної - 34%. Пожвавлення інтересу з боку союзників до оновлення порядку денного цього Трастового фонду та його фінансового наповнення може стати однією з амбітних цілей нового українського керівництва напередодні візиту Північноатлантичної ради.

Загалом, згідно з даними Міністерства оборони України, які отримали експерти Центру "Нова Європа", в Україні імплементовано 196 стандартів НАТО. В рамках процесу переходу на стандарти НАТО було створено Управління стандартизації кодифікації та каталогізації при Міністерстві оборони, що дало змогу структурувати цей процес.

Отже, називати імітацією діяльність Міністерства оборони зі стандартизації було б некоректно. Однак тема стандартів НАТО стала заручником політичного дискурсу, що призвело до появи неузгоджених і не підкріплених фактами заяв топ-чиновників або про фантастичні успіхи, або ж про провали України в цій сфері.

Сумно, що політичний інтерес до цієї теми не сприяв вирішенню решти проблемних питань, таких як виділення додаткового ресурсу на забезпечення перекладу стандартів українською мовою або ж посилення мовної підготовки українських військовослужбовців (як за кількісними, так і якісними показниками).

Забезпечення ефективної координації імплементації стандартів у ширших рамках сектора безпеки і оборони також залишається поза належною увагою апарату Ради національної безпеки і оборони та офісу президента України.

Стандарти НАТО: Зе-трактування

Що ж вкладає в поняття "стандарти НАТО" команда нового президента? Перелік топ-10 стандартів НАТО, що мають бути імплементовані в Україні насамперед, іще минулого року озвучував відомий британський військовий експерт Глен Грант. Пан Грант, який не є офіційно акредитованим радником Міністерства оборони і не є представником уряду Британії чи НАТО, зажив слави публічного критика реформаторських потуг українських оборонних структур. Нині Глен Грант представляє Український інститут майбутнього, експерти якого активно консультують президентський офіс.

Отже, наближений до перших осіб держави британський експерт до переліку першочергових стандартів відносить: цінність збереження життя особового складу; повагу до військовослужбовців та їхніх родин; домінування чесного викладення фактів і прозорости; цивільний контроль над військовими; політичне керівництво; якісну систему навчання та військової підготовки; прозорі правила просування кар'єрними щаблями для офіцерів; ясність і адекватне наповнення військових структур; ефективну систему логістики та постачання.

І хоча Глен Грант називає елементи свого списку "стандартами" НАТО, в самому альянсі віддають перевагу словосполученню "найкращі євроатлантичні норми та практики".

Їх імплементація є набагато кращим індикатором готовности країни до членства в НАТО, ніж довгий список ратифікованих угод про стандартизацію. Саме ці "практики і норми" тісно переплітаються зі спробами визначити "критерії" членства в альянсі. І саме тут приховане підводне каміння двосторонніх відносин України і НАТО.

За наявности розбіжностей у практиках різних країн - членів альянсу українська сторона часто порушує питання про те, хто саме визначає, наскільки та чи інша модель є "найкращою". І слід визнати: у радників НАТО в Україні не завжди знаходиться переконлива відповідь.

Наведемо кілька прикладів. Питання безпосереднього підпорядкування начальника Генерального штабу - головнокомандувача ЗСУ цивільному міністрові оборони, а не верховному головнокомандувачу (президенту) стало в 2015-2016 рр. предметом гострих дискусій з натовськими партнерами. Формалізація цієї загальноприйнятої в НАТО практики в тексті Стратегічного оборонного бюлетеня тривала кілька місяців і обговорювалася на найвищому політичному рівні. Українська сторона навіть апелювала до досвіду Туреччини, де працює інша модель, але - безуспішно. У результаті текст документа було затверджено із включенням зобов'язання України впровадити цю норму, попри опір частини військово-політичного керівництва країни. Питання підзвітности військового командування міністру, як і розмежування посад головнокомандувача і начальника Генерального штабу було відображено в Законі про національну безпеку 2018 року, за настійною рекомендацією міжнародних консультантів.

На практиці ж іще доведеться побачити, в який спосіб будуть побудовані й формалізовані стосунки нового президента і нового головнокомандувача - начальника ГШ. Так, наприклад, із повідомлення на сайті офісу президента незрозуміло, чи був присутній на зустрічі начальника ГШ ЗСУ Хомчака з президентом міністр оборони чи хтось із його заступників.

Важливим чинником буде особа майбутнього міністра оборони. Незважаючи на всі спроби експертів і дипломатів дізнатися плани офісу президента, список кандидатур на цю найважливішу посаду обростає чутками. Серед можливих номінантів називали Юрія Гусєва, який згодом став керівником Херсонської ОДА. Нині серед фаворитів можна почути ім'я колишнього директора офісу реформ МОУ, а нині радника Зеленського Андрія Загороднюка, а також губернатора Харківської области Юлії Світличної. Не виключене також призначення Івана Апаршина, який на нещодавньому засіданні з питань оборонного огляду в Міністерстві оборони представляв офіс президента.

Проте якщо в оборонній сфері "найкращі євроатлантичні практики" мають більш конкретні обриси, то в секторі безпеки ситуація інша. Яскравим прикладом є багатостраждальна реформа Служби безпеки України. Згідно з позицією альянсу, щоб відповідати найкращим євроатлантичним практикам, СБУ має бути трансформована в деполітизований і демілітаризований орган безпеки та розвідки, з чітко визначеним функціоналом. До функцій СБУ не повинні належати питання боротьби з корупцією та організованою злочинністю, розслідування економічних злочинів і правопорушень, пов'язаних із контрабандою.

Запропонована в грудні минулого року СБУ редакція проєкту закону про Службу, на думку натовських і європейських радників, не відповідала очікуванням європейської та євроатлантичної спільноти. Тому в альянсі раді були почути від представників команди новообраного президента, що реформа СБУ є пріоритетною, і покладали надії щодо просування реформи на нове керівництво Служби.

Однак уже зараз українська сторона зондує ґрунт на предмет "гнучкости" позиції міжнародних радників щодо питання обмеження функцій СБУ, називаючи підхід альянсу "занадто ортодоксальним". Серед аргументів - розширений функціонал у Федеральному бюро розслідувань США. Ба більше, як аргумент наводять ефективність діяльности департаменту "К", ліквідацію якого передбачено в концепції реформування.

Чи знайдеться поле для компромісу в реформі СБУ - питання відкрите. Однак із деякою мірою впевнености можна сказати одне: прибравши з порядку денного питання ПДЧ, Україна виграла для себе більше можливостей для вільної інтерпретації "стандартів і практик" альянсу. Український уряд відтепер може бути набагато більш вибірковим, приймаючи лише ті поради, які не розходяться з його політичними цілями. І якщо в секторі оборони є певна прив'язка реформ до мікрофінансової і матеріяльно-технічної допомоги від Сполучених Штатів Америки, у секторі безпеки альянсу може не вистачити вагомих аргументів.

Країна, яка не прагне членства в НАТО в осяжній перспективі й не очікує ПДЧ, стане більш індиферентною до думки натовських експертів. Чи усвідомлюють це в альянсі, радіючи сьогодні легкості спілкування українського президента?