Як саме потрібно реформувати СБУ

Так, ключові норми і підходи до реформування Служби безпеки України довірили спеціалістам із "главку" на Володимирській. Безумовно, там і в Адміністрації президента можуть заперечити, що відповідна робота велася ще з 2016 року, коли до розробки концепції змін долучалися міжнародні партнери - офіс НАТО, Консультаційна місія Європейського Союзу та посольство США. Але відтоді багато води спливло, а за нею "попливли" і ключові спільні напрацювання.

Нагадаємо, влітку 2018 року набрав чинності Закон "Про національну безпеку України", в перехідних положеннях якого згадувалося про обов'язок Кабінету міністрів розробити і подати до Верховної Ради законопроект про парламентський комітет, до повноважень якого входило б забезпечення контрольних функцій Верховної Ради за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів. Однак не тільки цим законопроектом, у контексті справжньої реформи СБУ, мав розродитися парламент. Окрім законопроекту про парламентський контроль, належить ухвалити ще й нові редакції законів "Про Службу безпеки України" та "Про державну таємницю", які наразі вже втратили свою актуальність. Над першим із них і працювали співробітники СБУ, що згодом мали подати його президентові України для внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради.

Слід зазначити, що вищезгаданим Законом "Про національну безпеку України" оновлено завдання СБУ, в результаті чого змін потребували понад 20 законодавчих актів. Насамперед ідеться про те, що з липня 2018 року діяльність Служби має зосереджуватися на протидії розвідувально-підривній діяльності проти України, боротьбі з тероризмом, контррозвідувальному захисті суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, економічної та інформаційної безпеки держави, об'єктів критичної інфраструктури, а також на охороні державної таємниці. У пояснювальній записці зазначається, що законопроект спрямований на підвищення інституційної спроможності СБУ із забезпечення державної безпеки та приведення законодавства України, що регулює діяльність СБУ, у відповідність до положень Закону "Про національну безпеку України", стратегічних та концептуальних документів з питань розвитку сектору безпеки і оборони (зокрема Стратегії нацбезпеки України, Концепції розвитку сектору безпеки і оборони України, Воєнної доктрини України), а також рекомендацій міжнародних та європейських партнерів України з питань реформування спеціальних служб внутрішньої безпеки (зокрема рекомендацій ПАРЄ №1402 (1999), №1466 (2005) та №1713 (2005).

Як зазначили наші джерела, наприкінці грудня документ із запропонованими змінами з СБУ передали до Адміністрації президента. Саме ця версія документа, що приховувалася від широкої публіки, потрапила нам для ознайомлення. Проте за місяць законопроект повернено фактичним розробникам для доопрацювання. Ознайомившись із основними новелами до цілої низки законодавчих актів (дивним чином серед зазначених пропозицій не знайдено змін до самого Закону "Про Службу безпеки України"), можна стверджувати, що розробник не дуже далеко відійшов від поточного стану справ. Ключові пропозиції, відзначені західними партнерами ще у 2016 році, за великим рахунком, не враховані.

Тим часом, паралельно з розробкою законопроекту, за комунікаційну складову в контексті потреби в реформуванні СБУ взялись і громадські активісти. Правда, йдеться виключно про ліквідацію ГУ БКОЗ (простою мовою - підрозділу "К") як однієї зі структурних одиниць, що загрожує функціонуванню вітчизняного бізнесу та є центром розбещення самої СБУ. Крім того, активісти згадують стандарти НАТО і європейської спільноти як орієнтири для подальшого реформування. Абсолютно чітка й правильна позиція, якщо брати за основу широке коло пропозицій офісу НАТО і КМЄС. Тим часом мало кому зрозуміло, що криється за такими стандартами, адже докладно про це ніхто не говорить.

Відтак, ми спробували зібрати всі позиції, щоб деталізувати проблематику і запропонувати реальну реформу. Тим більше що західні партнери, як нам стало відомо, не ознайомлені з останніми напрацюваннями співробітників СБУ.

Наразі позиція європейців полягає ось у чому.Місія кілька років працює над темою реформування СБУ, оскільки вважає це великим пріоритетом для України. Зважаючи на те, що Служба не є ефективним органом, КМЄС радить зосередитися відразу на трьох напрямах: реформі самої Служби, державній таємниці, а також на парламентському контролі за СБУ. Серед ключових напрямів діяльності Служби мають фігурувати антитерористична діяльність, охорона держтаємниці та контррозвідка. При цьому європейці нагадують про важливість функціональної спрямованості СБУ в контексті російської агресії.

Зрештою, позиція експертів Північноатлантичного альянсу (НАТО) не дуже відрізняється від думки працівників КМЄС. Вони бачать чіткі проблеми як стратегічного характеру (СБУ ніколи по-справжньому не реформувалася), так і тактичного (законопроект розробляється втаємничено, без консультацій зі стейкхолдерами).

Для них ключовим моментом є парламентський нагляд за роботою спецслужби, що має здійснюватись окремим комітетом (комісією) через контроль за СБУ на всіх ключових напрямах. Працівники офісу НАТО підтвердили загальний підхід до зменшення персоналу СБУ, адже наразі її склад п'ятикратно перевищує сукупний склад двох британських спецслужб МІ-5 та МІ-6. На додачу, вони наголосили на демілітаризації, в рамках якої варто залишити лише один-два підрозділи, які будуть "при погонах", - наприклад, спецпідрозділ "Альфа". Ще одним важливим пунктом стала деполітизація СБУ. На запитання, чи підтримують вони ліквідацію всіх функцій органу досудових розслідувань, прозвучала відповідь, що переважна більшість таких "розслідувальних повноважень" має бути вилучена із законопроекту. Можливо, варто залишити розслідування злочинів стосовно державної зради, територіальної цілісності тощо.

При цьому експерти НАТО однозначно виступають за скасування усіх функцій із розслідування економічних злочинів. Тим часом ефективний парламентський контроль узагалі мав би прибрати цю проблему. Що стосується звуження функцій досудового розслідування корупційних злочинів - категорично за те, щоб відповідних повноважень СБУ не мала. За словами працівників офісу НАТО, військову контррозвідку Служба не проти передати до Міністерства оборони. Однак оборонне відомство проти такого розвитку подій.

Вищезгадані стисло охарактеризовані позиції підтверджуються документом, яким КМЄС та офіс НАТО погодили свої пункти реформи СБУ ще влітку 2016 року. Західні експерти чітко формулювали свої очікування і давали оцінку концепту реформи Служби безпеки України.

Почнімо з того, що західні партнери вітали в концепті більше двох років тому. Перш за все - його спрямованість на права людини та демократичний контроль за СБУ, що мало стати топ-пріоритетом для діяльності. Другою важливою новацією мало стати запровадження незалежного непарламентського контролю з боку новоствореного комітету для нагляду за діяльністю СБУ. Європейці й американці готові були надати всю необхідну допомогу для створення відповідного контрольного органу, який мав бути наділений реальними інструментами для виконання своїх контрольних функцій стосовно Служби. Третє, що відзначали західні колеги, стосувалось обмеження ролі СБУ як органу правопорядку, адже саме такими функціями переважно й наділена вітчизняна спецслужба. Четверта порада стосувалася чіткого розмежування функцій з іншими органами відповідного профілю по всьому безпековому сектору. П'яте - демілітаризація Служби, шосте - передача розслідування корупційних та інших економічних злочинів до відповідних органів правопорядку. І останній, сьомий пункт стосувався підвищення відкритості у стратегії публічної комунікації.

Коментуючи у 2016 році поточний стан справ, західні партнери наголошували на деполітизації та ефективній роботі спецслужби по лінії запобігання кримінальним правопорушенням. Ішлося про те, що СБУ має сконцентруватися на зборі відповідної інформації, її аналізі та превенції серйозних правопорушень, як, скажімо, злочини проти держави і міжнародної безпеки, ліквідувавши функції досудового розслідування із цілого ряду невластивих складів злочинів.

Західні експерти чітко зазначили, що наразі розслідування окремих правопорушень (корупція, контрабанда тощо) створюють корупційні ризики безпосередньо для самої Служби безпеки України. Зрештою, СБУ має відповідати найкращим практикам країн-членів ЄС та НАТО і згодом стати партнером, якому довіряють, в обміні секретною (розвідувальною) інформацією між європейськими та державами НАТО.

Західні партнери дійшли згоди стосовно рекомендацій, яким мав відповідати концепт реформи СБУ загалом.

1. Перший параграф загальних положень концепту мав дати офіційне пояснення того, як слід трансформувати й реформувати СБУ. Проте воно мало адресуватися не тільки широкому загалу, а й безпосередньо співробітникам Служби. Це б допомогло полегшити легітимацію відповідних змін через прийняття політичного рішення про реформування. План Дій із реформи мав стати ключовою частиною концепту, охоплюючи чітко визначені сфери відповідальності, підзвітність відповідних посадовців під час реалізації, а також передбачати зрозумілі цілі й дедлайни, включно зі фінансовою політикою та вимогами у короткотерміновій і середньотерміновій перспективі. Своєю чергою, ці дії мали бути затверджені Міністерством фінансів України.

2. Служба безпеки України за жодних обставин не повинна розслідувати злочини, пов'язані з контрабандою. Це завдання разом із корупційними правопорушеннями мало б відійти до інших органів правопорядку. Тим часом у контексті боротьби з організованою злочинністю роль СБУ зводилася б до "підтримки" відповідних розслідувань через взаємообмін інформацією. З тодішньої концепції було незрозуміло, яку саме підслідність зі злочинів залишає за собою Служба, хоча в табличці, адресованій міжнародним партнерам, містилося деталізоване порівняння найважливіших змін в СБУ після реформи. Отже, саме така порівняльна таблиця мала бути додатком до концепції, щоб продемонструвати фінальний результат відповідних змін.

3. Скорочення кількості співробітників СБУ має відбуватися відповідно до пріоритетів роботи і змін, передбачених новим законом й відповідним функціоналом, а також включати в себе оптимізацію операційних процедур. Якщо не в самій концепції, то у Плані дій мало бути зазначено про передачу функціональних підрозділів наявним чи новоствореним органам правопорядку, таким чином мінімізуючи можливості СБУ у відповідних сферах. Військова контррозвідка мала стати незалежним органом зі своїм власним операційним і аналітичним складом у структурі Міністерства оборони.

4. Операційний баланс СБУ має лежати у фарватері поділу на оперативний склад, аналітиків, а також допоміжний персонал. Фокус роботи Служби - збір інформації, її обробка і попередня оцінка проаналізованих даних. СБУ мала б орієнтуватися на кращі європейські практики, підвищуючи ефективність відповідно до бюджетних витрат на роботу з допоміжним персоналом і аутсорсингом окремих сфер діяльності.

5. В роботі Служби мають бути запроваджені документообіг із грифом "таємно" та електронні процедури ухвалення рішень. У результаті, буде оптимізовано кількість допоміжного персоналу, що знизить витрати бюджету на утримання спецслужби.

6. Підхід, що грунтується на національній загрозі, повинен бути основою для цілей розподілу бюджету СБУ. Своєю чергою, Рада нацбезпеки та оборони України стане органом, що ідентифікуватиме загрози для нацбезпеки і формулюватиме для СБУ відповідні завдання.

7. Внутрішні антикорупційні процедури мають стати частиною майбутнього процесу менеджменту людських ресурсів.

8. Процедури набору кадрів мають бути відкритими і прозорими (базуючись на європейському досвіді), що є ключовим чинником у боротьбі з непотизмом та корупцією в СБУ.

9. Концепція реформи СБУ має фокусуватися на цілях майбутнього навчання і тренінгових підходів для Служби. Ці системи мусять збалансувати витрачені ресурсі (матеріалі, інтелектуальні) і дати потрібні результати. Навчальна система має відбивати потреби СБУ, а також служити платформою для подальшої спеціалізації набраного персоналу в руслі специфічних вакансій і завдань (на основі отриманих попередньо рівня знань та вмінь).

Загалом, західні партнери підсумували, що реформа має дотримуватися практик НАТО і Європейського Союзу. Концепт змін повинен забезпечити стабільність у довготерміновій перспективі без негативного впливу на поточну геополітичну ситуацію. Задля досягнення відповідних цілей офіс НАТО і КМЄС запропонували створити експертну групу, що складатиметься з експертів відповідного профілю найвищого рівня.

Позиція профільних експертів зі сфери реформування органів правопорядку перетинається з абсолютної більшості пунктів, відзначених представниками КМЄС та офісу НАТО.

Насамперед ідеться про зосередження в СБУ двох функцій - контррозвідувальної діяльності та протидії тероризмові.

Друга вимога - повна відмова від функцій досудового розслідування і ліквідація відповідних підрозділів СБУ. Обмежуватися знищенням одного чи кількох підрозділів (ГУ БКОЗ, ГУ КЗЕ тощо) немає сенсу, адже тиснути на бізнес можна й через інші управління, як це, наприклад, відбулося під час обшуків в інвестиційній компанії Dragon Capital чи держкомпанії "Укргазвидобування", куди "завітали" далеко не співробітники вищезгаданих "економічних" підрозділів.

Третє стосується значного скорочення особового складу СБУ (з понад 33 тисяч осіб до такої кількості, яка б покривала поточні функції, що, безумовно, скорочуються). Четверте - особовий склад мав би формуватися з "цивільних" держслужбовців на конкурсній основі (проте непублічній, адже цей орган виконуватиме досить "делікатні" завдання). Зарплатня службовців має бути обов'язково зафіксована в законі на достойному рівні (наприклад, детективів НАБУ чи слідчих ДБР).

П'яте - Служба має нарешті відмовитися від функції контррозвідувального захисту економіки. Шосте - Академія СБУ має бути переформатована у Школу СБУ, адже там навчають зовсім не наук, а практичних навиків. Сьоме - на службу беруться особи, які мають вищу освіту, пройшли річну підготовку в Школі СБУ і успішно склали іспити. Восьме - звіти про діяльність Служби мають публікуватися щорічно, у тому числі про кількість і місця проведених контррозвідувальних заходів.

І останнє: в одному документі мають бути об'єднані відразу три напрями - робота СБУ, її структура та чисельність, а також контррозвідувальна діяльність.

Нинішній варіант Закону, розроблений у "главку" СБУ на столичній вулиці Володимирській, зовсім не поділяє позицій, відзначених західними партнерами й національними експертами. У наступній статті про "людей у цивільному" ми деталізуємо, як і що саме пропонують відреформувати співробітники СБУ.