Закон про столицю. Зірки зійшлися

Президентська команда зондує можливість призначити на бюджетні потоки свого ставленика на посаді голови КМДА. Кличко обмірковує юридичний варіант захисту та включатиме свої зв’язки з іноземними друзями, закликаючи боротися з узурпацією влади на центральному рівні. Але всі при цьому згадують Конституцію та Європейську хартію місцевого самоврядування, трактуючи документи по-своєму.

Однак наразі ми маємо унікальний шанс урегулювати законодавче поле на київському просторі. Водночас склалися зорі, коли політичні інтереси протиборчих сторін та інтереси держави збіглися.

Поділ повноважень мера і голови КМДА. Мер управляє, але не панує

Для Зеленського часи, коли «друзям — усе», закінчились, пора застосовувати іншу частину відомого виразу генерала Франко: «конкурентам — закон». Неминучість зміни правил гри розуміє вже і Кличко, визнаючи необхідність розмежувати повноваження голови КМДА. Йдеться, по-перше, про голову КМДА як представника держави, по-друге, про виконавчий орган Київради, який очолює мер.

Однак вимоги Кличко до закону про столицю викристалізовують жорстку монархічну систему управління: міський голова є єдиною особою, що має владні повноваження, тобто навіть такої бутафорії, як виконавчий комітет Київради, бути не повинно. Відповідний законопроєкт про столицю №2143-3 авторства Олександра Ткаченко та Дмитра Гуріна — з поправками під міського голову — підготовлений до другого читання і чекає розгляду в сесійній залі.

Згідно з цим законом мер особисто призначає заступників, без погодження з урядом. Мета — звести вплив Київради до мінімуму, підкупивши депутатів бюджетними та статусними преференціями. Ніяких районних у місті рад, лише філії виконавчого органу в районах міста, — немає чого ділитися бюджетним пирогом, бо це відтінятиме негаразди в управлінні міським бюджетом. І самі райони бажано подрібнити, щоб були слабкими і не стали основою для плекання політичних конкурентів. І жодного формалізованого державного контролю, залишити тільки спеціалізований, з ним можна домовитися.

Київська міська державна адміністрація

Зрозуміло, що цілі президента Зеленського інші . І для Володимира Олександровича найлегше було б повторити трюк Януковича із відставленим від справ Черновецьким, просто забравши у Кличка виконавчу владу. Однак не ті часи, не сприйме ні громадськість, ні західні партнери. Та й рішення Конституційного суду про те, що на посаду голови КМДА призначається всенародно обраний київський міський голова, висить дамокловим мечем над главою держави.

Та це рішення президента ґрунтується не на прямих нормах Конституції, а на нормах Закону «Про столицю України — місто-герой Київ». Суміщення державних і самоврядних функцій в одному виконавчому органі не відповідає ні теорії децентралізації, ні Європейській хартії місцевого самоврядування, і це можна усунути простою зміною норм закону, що краще, ніж сумнівний за легітимністю указ президента. Тому прийняття нової редакції закону про столицю замість проголосованої в першому читанні, який відповідав би державним інтересам, теорії місцевого самоврядування і водночас політичним інтересам правлячої верхівки, стає актуальним питанням. І для Зеленського, і для країни.

Районним радам — бути. Велика частка бюджету піде в райони

Однак якщо із розділенням повноважень голови КМДА та очільника виконавчого органу Київради політикум фактично вже погодився, то надалі інтереси сторін розходяться. З міркувань державної безпеки, диверсифікація ризиків має бути забезпечена в серці України. Не може бути концентрації ні влади, ні коштів в одній будівлі на Хрещатику, 36. Це доведено, зокрема, подіями 2013–2014 років, коли трощення комунікацій у фінансовому органі на сьомому поверсі КМДА не привело до паралічу діяльності комунальної та соціальної інфраструктури міста, — поточне управління фінансами було вчасно продубльоване ще до зазначених подій в іншому місці. Передача левової частки повноважень від Київради до районних у Києві рад не лише зменшує ризики дезорганізації управління в місті, а й має низку інших переваг, починаючи зі зменшення корупційних ризиків, пов’язаних з управлінням величезними ресурсами (згадаймо хоча б казкову вартість реконструкції Шулявського шляхопроводу), і закінчуючи вишколом місцевої політичної еліти, яка матиме змогу удосконалюватися насамперед на районному рівні.

Необхідність реорганізації представницьких органів у Києві доводиться тим фактором, що вартість мандата депутата Київради в прямому та переносному значенні є співвимірною чи навіть вищою за вартість мандата народного депутата. І створення районних рад у Києві вписується в рішення КСУ. Однак опоненти їх формування апелюватимуть до частини 5 статті 140 Конституції України, якою питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Київська міська державна адміністрація

Але, звісно, прийняття рішення про створення таких рад і визначення їхніх повноважень однозначно не буде в пріоритеті у київських депутатів. Тому у новій редакції закону саме законодавець, керуючись державними інтересами, має визначити ці повноваження та призначити вибори до районних у місті Києві рад, спираючись на норми частини 3 статті 133 і частини 2 статті 140 Конституції України, якими встановлюється, що особливості статусу Києва та здійснення місцевого самоврядування визначаються окремим законом. А також доручити уряду затверджувати конфігурацію районів у Києві. Звичайно, після консультацій із Київрадою, але не під її диктат. Бо питання адміністративно-територіального устрою — державне, а не самоврядне повноваження.

У законі потрібно реалізувати принцип «гроші ходять за повноваженнями» шляхом фіксації за районними в місті Києві бюджетами частки від загальнодержавних податків, які спрямовуються до зведеного бюджету міста, та не меншої за половину від місцевих податків і зборів. Формула вирівнювання дохідності між районними в місті Києві бюджетами має бути подібною до тієї, яка використовується до вирівнювання місцевих бюджетів на загальнодержавному рівні.

Столиця — в системі, але з розумними преференціями

Потрібно визначитися з Києвом у системі адміністративно-територіального устрою України. Після створення громад і районів постановою парламенту в липні 2020 року Київ позиціонується як адміністративно-територіальна одиниця, що має статус як громади, так і району. Але не регіону, оскільки в місті не може реалізовуватись основна місія регіонального рівня самоврядування — регіональний розвиток. Київ повинен належати до Київської області, яка єдина в Україні поділена на райони не квадратно-гніздовим методом, а радіальним. У цьому сенсі Київ подібний до інших європейських столиць, наприклад, Парижа (комуна—департамент) чи Варшави (гміна—повіт).

Відповідно, мають бути переглянуті повноваження органів місцевого самоврядування за загальними підходами, які стосуються всіх адміністративно-територіальних одиниць. Статус району визначає статус державного органу загальної компетенції в Києві — КМДА, який відповідає статусу районної державної адміністрації. Як громада, Київ повинен мати всі повноваження, визначені законом для органів місцевого самоврядування громади, не більше і не менше. Тобто ті, які належать до регіонального рівня, мають перейти до повноважень Київської обласної ради. Разом із коштами.

Київська міська державна адміністрація

Узагалі питання бюджетного регулювання для Києва досить складні і в політичному, і в технічному плані. При здійсненні бюджетної реформи 2014 року рішення закріпити за Києвом 40% податку на доходи фізичних осіб і 10% від податку на прибуток було політичним і методологічно необґрунтованим, оскільки розрахунки давали мало не вдвічі менші показники для забезпечення делегованих державою повноважень. Такі привілеї Києву не можна пояснити статусом Києва як столиці. Більш того, сам цей статус не означає, що держава повинна за це платити місту. Швидше, навпаки, адже такий статус автоматично надає місту істотні переваги в частині економічного розвитку і, відповідно, бюджетних надходжень.

Для порівняння: бюджет міста Харкова, який історично вже приміряв роль столиці, вчетверо менший за київський, хоча кількість населення менша лише вдвічі. Але якщо передача часток загальнодержавних податків з Києва в Київську область згідно з нормами Бюджетного кодексу суттєво не розбалансовує державної трансфертної політики на регіональному рівні, то включення бюджету Києва в загальну систему вирівнювання як громади є передчасним. Адже індекс податкоспроможності Києва надзвичайно високий — майже 3, і це серйозно впливає на результати вирівнювання по всіх громадах: більшість із них виявляться дотаційними. Тому наразі варто залишити фіксацію частки від ПДФО з урахуванням передачі відповідної частки до обласного бюджету Київської області.

Мають бути відрегульовані відносини між Києвом і сусідніми громадами. Це насамперед узгодження планувальної документації, адже забудова територій приміської смуги істотно впливає на життєдіяльність мегаполіса. Гарантом того, що домовленості між громадами будуть досягнуті та дотримуватимуться, доцільно визначити Київську обласну державну адміністрацію.

Верховна Рада України

Порядок здійснення адміністративного нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування на території Києва, тобто Київради, районних у Києві рад та їхніх виконавчих органів має відповідати нормам загального регулювання. Їх наразі пропонує законопроєкт №4298 «Про місцеві державні адміністрації». На це, зокрема, вказувалося Радою Європи у висновку щодо законопроєкту про місто Київ. Однак Конституція передбачає, що особливості здійснення виконавчої влади в місті Києві визначаються окремим законом. І це вже від законодавця залежить, що визначити як особливості в законі про Київ. Якщо політична кон’юнктура сприятиме швидкому проходженню законопроєкту №4298, то такими особливостями як суб’єкт такого контролю може бути визначена саме КМДА. Якщо ж почнеться цілеспрямоване блокування реформи територіальної організації влади, то відповідні норми щодо процедур адміністративного нагляду потрібно перенести до закону про Київ, актуальність прийняття якого зростає.

Суттєвими будуть положення про порядок введення в дію закону «Про місто Київ» у новій редакції. В ідеалі мають бути оголошені позачергові вибори до Київради, київського міського голови, перші вибори до районних у місті Києві рад у зв’язку із суттєвими змінами повноважень зазначених органів. Але це вже питання політичних маневрів. Беззаперечним є одне: регулювання організації публічної влади на території міста Києва потрібно здійснити якнайшвидше, адже столиця виглядає громадою, найменш охопленою децентралізацією в Україні, — в ній немає ні повноцінного місцевого самоврядування, ні ефективної державної влади.

Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.