Між формальністю й реформою: як держава ділить повноваження з місцевим самоврядуванням

Україна взяла на себе зобов’язання у сфері децентралізації в межах Плану для України (Ukraine Facility), які передбачають три ключові кроки: запровадження адміністративного нагляду, оцінку можливості надання громадам статусу юридичної особи та розмежування повноважень між рівнями влади.

Перший індикатор формально виконано — ухвалено нову редакцію закону про місцеві державні адміністрації. Водночас модель нагляду відтерміновано до завершення воєнного стану й суттєво обмежено: предмет контролю звужено настільки, що його ефективність викликає сумніви. Фактично нагляд задекларовано, але не запроваджено як дієвий механізм.

У Брюсселі це розуміють, однак індикатор зараховано радше формально. Другий індикатор обмежився аналітичним звітом і не дав практичних результатів. Натомість ключовим є третій — розмежування повноважень, яке має визначити базову архітектуру управління: хто й за що відповідає та які ресурси за цим стоять.

7 квітня 2026 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт №14412, покликаний вирішити це питання. Однак уже зараз є сумніви, чи усуває він проблему, чи лише закріплює її.

Чи з’являться реальні механізми розподілу повноважень й чи не перетворяться реформи на імітацію — питання поки відкрите.

Реформа без правил: як виникла проблема

Отримавши доручення розробити акт на виконання євроінтеграційних зобов’язань, профільне міністерство (нині — Мінрозвитку) взялося за роботу. Воно створило робочу групу за участю асоціацій органів місцевого самоврядування та міжнародних проєктів. Водночас ключова асоціація — АМУ — зайняла дистанційовану позицію, що відображає тривалий конфлікт із міністерством щодо підходів до реформи.

Фіскальна реформа 2014 року передала громадам значні ресурси, але без чіткого узгодження з повноваженнями. Це порушило базовий принцип публічних фінансів — «гроші ходять за повноваженнями» — й заклало основу нинішніх дисбалансів.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Децентралізація 2.0: життя в автономному будинку

ПДФО залишився прив’язаним до місця реєстрації підприємств, що створило диспропорції між громадами. Крім того, в процесі відмови від старої моделі вирівнювання було закладено додаткові перекоси в розподілі ресурсів. Політичне рішення щодо розподілу ПДФО було ухвалено без повного урахування реальних видатків, що призвело до диспропорцій між громадами.

Для мешканців це означає нерівний доступ до базових послуг — від освіти й медицини до соціальної підтримки. Обсяг цих послуг дедалі більше залежить не від потреб, а від того, де саме людина живе.

Тобто рішення про розподіл ресурсів не відповідало реальним витратам на ці повноваження. Податок на прибуток експерти пропонували не закріплювати за місцевими бюджетами як нестабільний і важко прогнозований. Попри застереження експертів, ці підходи не були враховані.

Свобода без відповідальності: як дисбаланс став системою

Зміни до Бюджетного кодексу спростили використання коштів, але водночас розмили відповідальність за виконання повноважень. Після реформи громади отримали більше ресурсів і майже необмежену свободу їх використання. Це стосувалося й фінансування апарату органів місцевого самоврядування — попри очевидні конфлікти інтересів. Право дофінансовувати правоохоронні органи фактично перетворилося на обов’язок.

Паралельно міністерства почали перекладати на місцеві бюджети частину державних програм — передусім у сфері пільг, які держава визначає централізовано, але фінансове навантаження зрештою лягає на громади. Як наслідок, люди опиняються в ситуації, коли держава визначає обсяг гарантій, але їх фактичне виконання залежить від фінансової спроможності конкретної громади.

Децентралізація на паузі: чи витримає реформа гру Банкової та мерів?

Міністерства водночас почали нарікати на нерівномірність надання соціальних послуг, не маючи інструментів впливу. Ба більше, після скасування нормативів бюджетної забезпеченості зникли навіть орієнтири, скільки ці послуги мають коштувати.

У частині чисельності апаратів органів місцевого самоврядування також виникла потреба хоча б у приблизних орієнтирах, на які могли б спиратися керівники виконавчих органів. Кульмінацією стала проблема компенсації тарифів 2021 року.

Міністерство фінансів вирішило проблему через збільшення частки ПДФО на 4%, що перетворило технічне питання на політичний конфлікт. Проблема вийшла на міжнародний рівень і стала предметом зобов’язань України у Страсбурзькому форматі.

Спроба навести порядок: як це мало працювати

Розмежування повноважень охоплює кілька рівнів — між державою та місцевим самоврядуванням, між різними рівнями ОМС, а також між власними й делегованими функціями.

Слід віддати належне Мінрозвитку, яке врахувало попередній досвід і запропонувало розділити цю роботу на два етапи. Спочатку — визначити законом концептуальні засади розмежування та розподілу повноважень. І лише після цього — перейти до їх практичного закріплення в галузевому законодавстві. Водночас важливо уникнути дублювання норм у різних законах. У цьому підході Мінрозвитку формує принципи розмежування, тоді як Міністерство фінансів відповідає за їх відображення в бюджетах і забезпечення ресурсами.

Крім того, необхідно внести зміни майже до півтори сотні галузевих законів — відповідно до концептуальних засад розмежування повноважень і видаткових програм, закріплених у Бюджетному кодексі.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

«Спільне майбутнє»: досвід п’яти громад, важливий для всієї країни

Саме тому критерії такого розмежування мають бути максимально чіткими й однозначними. Інакше профільні міністерства зберігатимуть можливість самостійно — а фактично політично — визначати, кому належать ті чи інші повноваження і чи є вони власними, чи делегованими. Це можливо лише за умови, що критерії розмежування буде визначено раніше за галузеві законопроєкти.

Як закон втратив зміст: трансформація №14412

У процесі погодження законопроєкт суттєво змінився, втративши частину ключових концептуальних положень. Зокрема — критерій наявності дискреції, що є ключовим як для передачі повноважень від держави до місцевого самоврядування, так і для їх розмежування між представницькими та виконавчими органами.

Далі до законопроєкту включили вимоги асоціацій, які, навпаки, створюють додаткову неоднозначність — насамперед через розмивання критеріїв розмежування повноважень між рівнями місцевого самоврядування. А вже на етапі погодження з центральними органами виконавчої влади було вилучено навіть посилання на розмежування повноважень між представницькими та виконавчими органами у базовому законі «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас зникли й норми, які мали забезпечити ці повноваження фінансовими ресурсами.

Утім, законопроєкт зберіг окремі новації, зокрема факультативні повноваження та механізм передачі функцій. Наприклад, це стосується можливості адміністрування місцевих податків і зборів. Також передбачено механізм передачі повноважень від держави до місцевого самоврядування. Окремо закладено інструменти правового захисту місцевого самоврядування, однак їх реалізація потребує додаткового врегулювання — зокрема в законі «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Синдром ліквідації. Немає парламенту — немає демократії

7 квітня 2026 року законопроєкт було ухвалено в першому читанні. Це означає, що він має шанс бути суттєво доопрацьованим до другого читання. Тим більше, що Європейська комісія вже вказала на його ключові недоліки. Зокрема наголосивши, що документ «не досягає мети забезпечення концептуальної чіткості, яка б полегшила подальше законодавство щодо розмежування повноважень».

Отже, фактично визначено й напрям доопрацювання. У підсумку це питання виходить за межі інституційної дискусії — воно безпосередньо визначає якість життя людей, доступ до послуг і рівень соціальної справедливості.

Очевидно, що затягування з чітким розмежуванням повноважень має свою логіку. Для центральної влади це спосіб зберігати контроль над ресурсами та рішеннями. Для міністерств — можливість впливати на розподіл повноважень у «ручному режимі». А для частини місцевого самоврядування — зберігати доступ до ресурсів без повної відповідальності за їх використання. У такій конфігурації інтересів поява чітких правил гри стає політично складним рішенням — так само, як і запровадження повноцінного нагляду, який наразі фактично імітовано на рівні закону.

Але на кону — не лише значний обсяг європейської допомоги. Йдеться про можливість нарешті встановити чіткі правила подальшої децентралізації — реформи, яку в Україні вважають однією з найуспішніших. І саме від цього залежить, чи стане ця реформа змістовною, а не формальною.