Синдром ліквідації. Немає парламенту — немає демократії

Нещодавно президент України Володимир Зеленський заявив: «Народним депутатам доведеться або служити в парламенті згідно з українським законодавством, або я готовий проговорювати з представниками парламенту закон щодо змін до мобілізації, щоб депутати могли піти на фронт».

Що саме мав на увазі глава держави, очевидно, найкраще може пояснити лише він сам. Однак сказане ним сприймається з настороженістю. Особливо коли ставиться під сумнів автономність і самодостатність парламенту у політичній системі держави, яка проголосила себе демократичною та правовою.

У цьому сенсі йдеться не про окремі політичні заяви, а про поступове розмивання ролі парламенту як самостійного інституту влади.

Ба більше, такі меседжі президента звучать на тлі очевидних ознак парламентської кризи. Йдеться, зокрема, про розслідування антикорупційних органів щодо можливих неформальних механізмів впливу на народних депутатів, які ставлять під питання самостійність парламенту як інституції та підсилюють сумніви щодо його реальної суб’єктності у процесі ухвалення рішень.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

ВРУ не зібралась на засідання, хоча мала: які важливі законопроєкти зависили «в повітрі»

Ця криза має і практичний вимір. Зокрема, мова про складнощі з ухваленням законопроєктів, пов’язаних із євроінтеграційними зобов’язаннями України. У публічній площині це часто пояснюється відсутністю належної комунікації між урядом і парламентом, тоді як кулуарно серед причин називають і фактор антикорупційних розслідувань. Водночас це лише підсилює ключове протиріччя: парламент декларує прагнення до суб’єктності, але на практиці залишається вразливим до зовнішнього впливу і внутрішньої залежності.

Чому важливо, щоб парламент залишався самостійним центром ухвалення рішень? Які ризики для держави виникають у разі втрати цієї самостійності? І як за таких умов можливо відновити суб’єктність парламенту?

Отже, вважаю за необхідне звернути увагу на кілька важливих, на мою думку, аспектів.

Чому парламент не може бути другорядним інститутом

По-перше, в демократичній державі саме парламент є ключовим інститутом державної влади. Нагадаю, що Верховна Рада України — це загальнонаціональний представницький орган, якому за Конституцією належать законодавча, установча, бюджетна та контрольна функції. Зазначені функції парламент не може делегувати жодному іншому органу державної влади. Навіть під час дії воєнного стану. Це покладає на Верховну Раду великий обсяг відповідальності перед суспільством за якісне і своєчасне здійснення повноважень на виконання зазначених конституційних функцій.

По-друге, відповідно до статті 78 Конституції України народні депутати України працюють на постійній основі та не можуть суміщати свою діяльність з будь-якою іншою оплачуваною роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час. Тому невипадково за пунктом 17 частини 1 статті 23 Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» народні депутати України не підлягають призову на військову службу під час мобілізації. Разом з тим зазначене положення закону стосується лише чинних (повноважних) народних депутатів України та не може поширюватися на членів парламенту попередніх скликань і народних депутатів України чинного (дев’ятого) скликання, повноваження яких припинені достроково на підставі статті 81 Конституції України.

Рада цього тижня не збереться на роботу. Депутат каже про кризу держуправління

Таким чином, Конституція України чітко визначає парламент як ключовий і незамінний інститут державної влади, який не може бути підмінений або витіснений іншими центрами ухвалення рішень — навіть в умовах воєнного стану. Втрата парламентом реальної суб’єктності не просто означає інституційну дисфункцію, а ставить під загрозу саму модель демократичного врядування, в якій представницький орган має відігравати центральну роль.

Однак формальне закріплення цих повноважень ще не гарантує їхнього реального здійснення. Ключове питання полягає в тому, наскільки парламент сьогодні здатен діяти як самостійний політичний суб’єкт, а не лише як інституція з визначеним, але фактично обмеженим обсягом повноважень.

Формальна більшість і втрата політичної суб’єктності

Не секрет, що хоча кількісний склад депутатської фракції «Слуга народу» і надалі становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України та формально фракція має права парламентської коаліції, однак починаючи з травня 2022 року не існує жодного закону чи постанови, за які проголосували б 226 і більше членів цієї фракції (винятком є голосування за призначення Василя Малюка головою СБУ в лютому 2023 року, коли СН віддала 226 голосів). Це означає, що фракція «Слуга народу» є фактично недієздатною, бо останні чотири роки не здатна власними силами забезпечити результативні голосування без ситуативної підтримки з боку інших депутатських фракцій і депутатських груп.

Таким чином, формальна наявність монобільшості не забезпечує її реальної політичної спроможності, а свідчить про втрату нею політичної суб’єктності та залежність від зовнішніх і ситуативних центрів впливу. У цьому контексті парламент фактично перестає бути самостійним майданчиком ухвалення рішень, перетворюючись на інституцію, де рішення лише оформлюються, але не формуються.

Окремі розслідування антикорупційних органів щодо можливих неформальних механізмів впливу на народних депутатів під час голосувань лише підсилюють ці сумніви. На жаль, це стосується не лише партії влади, а й опозиції. Якщо всередині «Слуги народу», за даними слідства, інструменти підкупу могли використовуватися для консолідації більшості, то в інших політичних силах — навпаки, для її розбалансування.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

У справі виплат у конвертах один із народних депутатів пішов на угоду зі слідством та дав свідчення — джерела

У такій ситуації постає додаткове запитання: чи може чинний парламент узагалі відновити суб’єктність, якщо самі практики ухвалення рішень викликають сумніви щодо його незалежності?

Це своєю чергою актуалізує питання інституційних механізмів відповідальності та координації в парламенті. Адже відсутність чітко оформленої та політично відповідальної коаліції лише поглиблює кризу суб’єктності Верховної Ради.

Коаліція як механізм відповідальності — і її відсутність

Тож аналітики та експерти неодноразово під час дії воєнного стану порушували питання доцільності утворення парламентської коаліції національної єдності. Коаліцію національної єдності можна розглядати як у правовому, так і у політичному аспектах.

Серед юристів немає єдиної позиції щодо можливості за результатами останніх виборів утворити парламентську коаліцію саме з правового погляду. Адже в частині 10 статті 83 Конституції України щодо депутатської фракції, до складу якої входить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, використано категоричне формулювання «МАЄ права коаліції», а не більш гнучку конструкцію — «МОЖЕ МАТИ права коаліції».

Водночас, із політичного погляду, ніщо не заважає політичній партії «Слуга народу» підписати політичну угоду (договір, меморандум, декларацію тощо) з іншими парламентськими, а також позапарламентськими політичними партіями, розділивши з ними відповідальність за державу під час війни та узгодивши підходи до формування, з одного боку, самодостатнього та професійного Кабінету міністрів України, а з іншого — підконтрольного і підзвітного парламенту.

У такому разі всі кадрові пропозиції можуть формально вноситися фракцією «Слуга народу», реалізуючи на практиці положення політичної угоди. Власне, уряд національної єдності може стати каталізатором повноцінної мобілізації ресурсів держави під час війни та забезпечення своєчасного ухвалення необхідних законодавчих актів на шляху подальшої інтеграції України до Європейського Союзу.

Таким чином, питання коаліції виходить далеко за межі юридичної дискусії та набуває ключового політичного значення. Саме коаліція є механізмом, який забезпечує відповідальність за ухвалення рішень і визначає, хто несе політичну відповідальність за дії уряду та парламенту.

Відсутність чітко оформленої та політично відповідальної коаліції означає розмивання цієї відповідальності і лише закріплює стан, у якому парламент формально існує, але не функціонує як повноцінний центр ухвалення рішень.

60 чи 20: у «Слузі народу» прокоментували, скільки депутатів хочуть скласти мандат

Водночас політична реальність свідчить про інше. Публічно декларуючи відкритість до взаємодії, влада фактично не демонструє готовності до формування повноцінної парламентської коаліції. Зокрема, президент України прямо заявляв, що ситуація залишатиметься незмінною, а парламентські фракції голосуватимуть, виходячи передусім із власних інтересів. Це означає фактичну відмову правлячої партії від коаліційної моделі як інструменту політичної відповідальності.

При цьому і сам парламент не демонструє спроможності запропонувати альтернативу: практики неформального впливу на депутатів, які стали предметом розслідувань антикорупційних органів, лише підривають довіру до можливості чесного формування більшості.

У результаті виникає системне протиріччя: коаліція залишається єдиним інструментом, здатним забезпечити політичну відповідальність і повернути парламенту суб’єктність, але водночас саме цей інструмент дискредитований практиками його застосування.

Це створює відчуття інституційного глухого кута, в якому проблема суб’єктності парламенту не має швидкого рішення в межах чинної політичної конфігурації. Однак навіть за таких умов відмова від коаліційної логіки або її підміна популістськими заявами про «альтернативні» способи вирішення проблеми, зокрема через ідеї щодо усунення народних депутатів від виконання їхніх конституційних повноважень, лише поглиблює кризу.

Адже на практиці це вже призводить до ситуацій, коли парламент усувається від реалізації своїх прямих конституційних повноважень, а ключові кадрові та управлінські рішення ухвалюються в обхід передбачених процедур.

СБУ як приклад: коли парламент усувають від його повноважень

Очевидно, що неспроможність Верховної Ради України повноцінно здійснювати свої законодавчі, установчі та контрольні повноваження зумовлена не лише відсутністю коаліції, а й браком належної політичної комунікації між президентом і парламентом у межах Конституції. Показовим прикладом є ситуація з призначенням голови Служби безпеки України.

Попередній керівник СБУ Василь Малюк був звільнений понад два місяці тому, однак подання президента до Верховної Ради щодо призначення нового голови так і не внесене. Натомість було видано два укази, якими фактично визначено тимчасове виконання обов’язків — ці повноваження покладено на Сергія Хмару. При цьому першим заступником голови СБУ залишається Олександр Поклад.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Арахамія став на захист Зеленського в історії з відправкою депутатів на фронт

Хоча Конституція України чітко встановлює, що саме президент вносить подання до парламенту щодо призначення голови СБУ, а Верховна Рада здійснює відповідне призначення. Це є принциповим елементом балансу влади, адже СБУ — не військове формування, а державний орган із правоохоронними функціями.

Крім того, чинний закон ще з 1998 року передбачає, що тимчасове виконання обов’язків у таких випадках має обмежений строк — не більш як один місяць, і покладається саме на першого заступника. Тобто закон прямо визначає механізм заміщення і не передбачає довільного призначення іншої особи «виконувачем обов’язків». Однак у даній ситуації цих вимог не було дотримано: парламент не отримав подання, а виконання обов’язків фактично стало тривалим інструментом заміщення передбаченої Конституцією процедури.

Посилання на воєнний стан також не виглядає достатнім обґрунтуванням, оскільки відповідні повноваження президента стосуються лише тих посад, які він призначає самостійно. Натомість призначення голови СБУ належить до компетенції Верховної Ради. У підсумку маємо ситуацію, коли ключове кадрове рішення у сфері безпеки реалізується без участі парламенту, попри його конституційну роль у цьому процесі.

Таким чином, йдеться не лише про окреме процедурне відхилення, а про системну тенденцію: на тлі ослаблення парламенту президент посилює контроль над силовим блоком у ручному режимі. І саме на прикладі СБУ це проявляється найбільш виразно — парламент втрачає не лише політичну суб’єктність, а й практичні інструменти контролю.

Це своєю чергою змушує поставити ширше запитання: чи може демократична модель влади функціонувати в умовах, коли парламент формально зберігає свої повноваження, але фактично усувається від їхньої реалізації?

Замість висновків

Особливо важливою є необхідність не лише здійснення, але й посилення Верховною Радою України конституційної функції парламентського контролю в умовах дії воєнного стану, коли обмежуються такі громадянські права і свободи, як право людини на недоторканність житла, таємницю кореспонденції, свободу пересування та вільний вибір місця проживання, свободу думки і слова, право на мирні зібрання та інші так звані незахищені у статті 64 Конституції України права і свободи людини і громадянина.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Підвищення зарплат депутатам ВРУ без невідворотності покарання не змінить ситуацію з «конвертами» – Радіна

Простіше кажучи, легітимне обмеження окремих конституційних прав і свобод під час воєнного стану має компенсуватися посиленням функції парламентського контролю за органами виконавчої влади, правоохоронними органами та військовими формуваннями.

Однак на практиці відбувається протилежний процес: разом із послабленням парламенту посилюється концентрація влади в руках президента, зокрема через розширення ручного управління силовим блоком. У результаті виникає небезпечний дисбаланс: обмеження прав і свобод не супроводжується адекватним посиленням демократичного контролю, що ставить під сумнів здатність існуючої моделі влади забезпечувати належні стримування і противаги.

Саме в цьому контексті питання суб’єктності парламенту виходить за межі суто інституційної дискусії та стає питанням збереження демократичної природи держави. Адже парламент — це не просто один із органів влади, а ключовий механізм представництва і контролю, без якого демократія втрачає свій зміст.

І якщо парламент втрачає здатність бути самостійним центром ухвалення рішень і контролю, то під загрозою опиняються не лише баланс влади, а й сама демократична модель держави.