Візова лібералізація: не фініш, але півшляху

Весна 2014 року стала врожайною за кількістю гучних заяв українського уряду про досягнення істотного прогресу у візовій лібералізації з ЄС та про перспективу скасування віз для громадян уже цього року. Втім, лише минулого тижня оптимізм влади набув практичного підґрунтя - Верховна Рада України ухвалила відповідні закони, що мають забезпечити швидке просування України до скасування візового режиму у відносинах з ЄС. Водночас заяви української сторони про успішне виконання законодавчої фази - це лише самооцінка, що має підтвердитись офіційним рішенням Європейського Союзу, якого ще треба дочекатися.

Саме тому нині, коли попереду ще залишається друга, імплементаційна, частина завдань, будь-яке прогнозування дати скасування віз міститиме велику частку похибки, ціна якої - розчарування громадян у компетентності оновленої влади.

При цьому незмінним і чітким залишається перелік завдань, передбачених Планом дій з візової лібералізації (далі - ПДВЛ) та звітами Європейської комісії. Швидке виконання цих завдань гарантовано наближатиме очікувану дату. Тож саме час з'ясувати - чи всі завдання виконано і на якому рівні, як можна прискорити процес та чи існують ризики для успішного завершення процесу? Відповіді на ці та інші запитання допоможуть провести ревізію зусиль та ресурсів перед фінішною прямою "безвізового старту".

Завершення першої фази ПДВЛ: коли очікувати?

Минулого тижня увага всіх, хто спостерігає за процесом візової лібералізації, була прикута до парламенту, де розглядалися закони щодо ПДВЛ, та до робочої зустрічі делегацій України і ЄС, що відбувалась у Брюсселі, де обговорювали останні кроки у сфері адаптації українського законодавства до стандартів ЄС.

Результати роботи обох центрів ухвалення рішень виявилися достатньо успішними. Зокрема, ухвалення Верховною Радою змін до чотирьох чинних законів України у сфері антикорупційної політики, протидії дискримінації, додаткового захисту біженців та захисту персональних даних, що пов'язані з діяльністю уповноваженого Верховної Ради з прав людини, стало найбільш відчутним прогресом за останній рік роботи в напрямку візової лібералізації.

Офіційний Брюссель схвально відгукнувся про досягнутий Україною прогрес, але водночас вказав, що для остаточного завершення законодавчих змін залишається здійснити два кроки - щодо забезпечення безпеки документів (зокрема визначити біометричний ідентифікатор для закордонних паспортів) та недопущення дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації у трудових відносинах.

Як здається, питання стосовно біометрії може бути вирішене вже найближчими днями, адже основний біометричний ідентифікатор - відцифровані відбитки пальців рук - визначено, відповідні зміни до Закону України "Про єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України" внесено, тож залишається вчасно подати законопроект до парламенту і без зволікань його ухвалити.

Проте окремі завдання, тісно переплетені з наступною фазою ПДВЛ, потребують дій на випередження, щоб запевняння влади стосовно того, що масовий випуск біометричних паспортів розпочнеться вже до кінця цього року, стали реальністю. Тому для забезпечення належної процедури видачі біометричних паспортів треба невідкладно оприлюднити схвалені урядом проекти актів про затвердження зразків бланків, технічних описів та порядків оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, проїзного документа біженця, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон.

Складніша ситуація з урегулюванням питання захисту трудових прав сексуальних меншин - критерій, що минулого року став "яблуком розбрату" для всіх політичних сил парламенту, загальмувавши майже на рік завершення процесу реформування сфери протидії дискримінації. Однією зі спроб виведення питання з глухого кута було намагання уряду врегулювати його наведенням чіткої аргументації про наявність достатніх механізмів захисту в рамках існуючого законодавства.

Спираючись на відповідне законодавство, уряд отримав роз'яснення Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ (ВССУ) щодо достатньої кількості норм у наявному законодавстві для належного забезпечення рівності трудових прав громадян при розгляді спорів, що виникають у сфері трудових відносин.

Цілком імовірно, що даного роз'яснення буде достатньо для закриття першої фази ПДВЛ, адже базові вимоги щодо юридичного визначення різних форм дискримінації, зокрема прямої та непрямої дискримінації, утисків (домагання), оголошеного наміру про дискримінацію були охоплені змінами до відповідних законів антидискримінаційної сфери.

Втім, найімовірніше, що ЄС не робитиме винятку для України (Молдова виконала ідентичну вимогу, Грузія ухвалила відповідний закон у першому читанні) і наполягатиме на внесенні до трудового законодавства поняття "сексуальна орієнтація" під час імплементаційного етапу, що має конкретизувати формулювання "інші ознаки" в чинному законодавстві. Ймовірно, що вже невдовзі ми отримаємо чітку оцінку з боку ЄС, який делегував відповідного експерта до Києва, щоб проаналізувати роз'яснення ВССУ на місці.

Отже, за умови оперативного виконання завдань першої фази, цілком реально очікувати офіційного рішення про перехід до другої фази вже влітку. За умови збереження набраного темпу можемо сподіватися отримати позитивний сигнал від ЄС під час підписання Україною економічної частини Угоди про асоціацію, що може відбутися вже 27 червня.

Разом з тим очікування дати переведення України до другої фази ПДВЛ має супроводжуватись активною роботою в частині завдань, визначених другою імплементаційною фазою. Слід запобігти можливому утворенню політичного вакууму в тих галузях, де ухвалення необхідного законодавства вже завершено, а формальної мотивації до якісної імплементації - бракуватиме.

Що зроблено?

За три роки виконання ПДВЛ уряд і парламент фактично здійснили законодавчу реформу, привівши нормативну базу у відповідність до міжнародних вимог і стандартів ЄС. Загалом у рамках ПДВЛ було ухвалено майже 40 законів України, понад 50 постанов і розпоряджень, потрібних для повноцінної імплементації ухвалених законів, розроблено десятки концептуальних рамкових документів та планувальних документів, укладено й ратифіковано відповідні міжнародні угоди та конвенції. Процес законодавчого забезпечення впродовж кількох років змінював свій темп від форсованого до уповільненого, втім, результатом стало істотне оновлення ключового законодавства, необхідного для досягнення прогресу у скасуванні віз з боку ЄС.

Водночас деякі новоухвалені закони містять недоліки й прогалини, на які неодноразово вказували незалежні експерти, що здійснюють системний моніторинг виконання владою завдань візової лібералізації. Так, чимало запитань викликає Закон "Про єдиний державний демографічний реєстр…" (ЄДДР). З огляду на наміри уряду розпочати видачу біометричних паспортів уже до кінця року, постає питання, що робити з ЄДДР, для запуску якого, за оцінками відповідальних ЦОВВ, необхідно кілька років і сотні мільйонів гривень. Бракує активної позиції влади стосовно готовності вилучити положення закону, що призводять до надмірного зосередження персональних даних у руках однієї установи - розпорядника ЄДДР. Розроблений незалежними експертами законопроект "Про документи, що посвідчують особу", який усував згадані проблеми, цього тижня не був включений до порядку денного Верховної Ради…

Втім, затиснутий часовими рамками та стримуваний високими політичними ризиками, уряд усе ж таки продемонстрував готовність шукати нестандартні рішення, погодивши передачу Державного центру персоналізації документів в управління Державного підприємства "Поліграфічний комбінат "Україна", а відповідальним за створення ЄДДР визначивши НБУ. Плановані заходи можуть стати тимчасовим інструментом, що дасть Міграційній службі та Міністерству внутрішніх справ змогу розпочати процес видачі біометричних паспортів у другій половині цього року.

Для гармонізації підходу до видачі нових закордонних паспортів та забезпечення доступу до них по всій Україні необхідно найближчим часом затвердити план заходів із запровадження документів, що посвідчують особу, з безконтактним електронним носієм.

Що треба зробити?

Загальна оцінка експертами ЄС стану законодавчого забезпечення за три з половиною роки впровадження ПДВЛ видається цілком достатньою для переходу до наступного, імплементаційного, етапу.

Втім, уже тепер, не чекаючи на офіційне рішення ЄС, у тих сферах політики, де виконання першої фази ПДВЛ завершено, уряд має діяти так, наче оцінювання другої фази вже розпочато. У такому разі є імовірність, що майбутня перша оцінка другої фази з боку ЄС засвідчить уже значний прогрес в імплементації визначених ПДВЛ критеріїв за більшістю охоплених ПДВЛ сфер. Це, у свою чергу, дозволить упритул наблизитися до кінцевої мети - скасування візових вимог для короткострокових поїздок до країн Шенгенської зони.

Тож нагадаємо і систематизуємо ті завдання, з яких складатиметься наступний виток змін іще двох сфер ПДВЛ - "управління міграцією" та "громадський порядок і безпека", до яких буде прикута особлива увага експертів з оцінювальної місії ЄС.

Сфера
"Нелегальна міграція, включаючи реадмісію"

За даним блоком спостерігається найвищий рівень виконання вимог ПДВЛ з-поміж усіх чотирьох блоків. Однак потрібно продемонструвати прогрес в імплементації Стратегії інтегрованого управління кордонами (ІУК) та відповідного плану заходів, що були ухвалені 2011 року, зокрема в частині ефективного виконання навчальних програм і антикорупційних заходів. Уже сьогодні експерти вказують на необхідність частково переглянути згадану Стратегію та розробити новий План заходів щодо ІУК. Потребує вдосконалення і сфера міжвідомчого співробітництва, зокрема обмін інформацією між Державною прикордонною службою, Державною міграційною службою та правоохоронними органами. Слід також підвищувати рівень міжнародної співпраці, включаючи імплементацію робочих домовленостей з Європейською прикордонною агенцією Frontex. За напрямом "політика притулку" необхідно забезпечити належну інфраструктуру для шукачів притулку (центри їх розміщення, захист їхніх прав).

Сфера
"Громадський порядок
і безпека"

За даним блоком завдань українська сторона досягла значного прогресу, однак необхідні й подальші зусилля - зокрема для подолання корупції, розвитку міжнародного правоохоронного співробітництва, налагодження співпраці з Європейським поліцейським відомством Europol, захисту персональних даних.

Під час другої фази треба буде продемонструвати високу ефективність виконання стратегій і планів дій щодо боротьби з організованою злочинністю, торгівлею людьми.

В частині боротьби з корупцією насамперед постане необхідність створити Національне антикорупційне бюро - спеціалізований слідчий орган, який займатиметься питаннями високопосадової корупції, та удосконалити принципи роботи превентивного органу з питань антикорупційної політики - Національного антикорупційного комітету, який координуватиме політику в цій сфері.

Що ж до протидії відмиванню коштів та фінансування тероризму, то тут необхідно якісно імплементувати відповідні стратегії, ухвалені відповідно до Конвенцій ООН та Ради Європи.

Масштаби й комплекс виконаної роботи підтверджують, що перспектива скасування віз може стати ефективним інструментом для модернізації юстиції та безпеки як ключової сфери державної політики.

Наявність політичної волі, консолідація зусиль парламенту та уряду, контроль суспільства за виконанням окреслених завдань - такими є передумови отримання безвізового режиму з країнами Шенгенської зони. За оптимістичним сценарієм рішення про скасування віз може бути отримане Україною вже до кінця 2015 року.