Неприкаяні

"Еміграція, а також її негативні наслідки не можуть бути зменшені шляхом прямого законодавчого та (або) адміністративного регулювання", - стверджує Стратегія державної міграційної політики, один із основних на сьогодні нормативно-правових актів України у сфері управління міграцією. Це формулювання не виникло нізвідки, воно відповідає логіці Цілей сталого розвитку ООН і відповідних політик ЄС.

Тим часом в Україні його часто ігнорують. То перед виборами політики обіцяють "зупинити трудову міграцію", то прем'єр-міністр хоче "спробувати залишити людей в Україні". Бачити потяг до адміністративного регулювання можна і в, хай нечисленних, коментарях у соцмережах, які підтримують закриття кордонів та обмеження щодо трудових мігрантів.

Завдяки останньому скандалу навколо вильоту сезонних робітників за кордон питання взаємодії з мігрантською спільнотою і соціальний захист українських працівників набули більшої ваги. Склалися сприятливі умови для розуміння урядовцями складності явища трудової міграції та пов'язаних проблем. Як і того, що для їх вирішення недостатньо просто "прикрити кордон" або пообіцяти створити робочі місця.

З особливою гостротою постали питання: хто відповідає за державну політику в цій сфері і що означає несподіване залучення до кризового менеджменту питань трудової міграції євроінтеграційних структур уряду - віцепрем'єр-міністра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції і Урядового офісу КЄЄІ? Чи це рішення було тимчасове, обґрунтоване тим, що йшлося про переговори з країнами ЄС, і після пандемії все повернеться до звичного стану речей? А який, узагалі, цей звичний стан речей?

Навіть профільні експерти не завжди можуть знайти відповідь на запитання, хто відповідає за трудову міграцію. Донедавна закон визначав відповідальним за політику у сфері трудової міграції Міністерство соціальної політики. Також, за законом, питаннями трудової міграції можуть займатися Кабінет міністрів, центральні органи виконавчої влади, місцеві адміністрації та органи місцевого самоврядування. Крім того, до окремих питань залучені Міністерство освіти, Нацбанк, Міністерство юстиції, Міністерство закордонних справ, МВС, Держстат.

У грудні 2019 року відповідальність за трудову міграцію переклали на Мінекономрозвитку як частину ширшого питання зайнятості. У повідомленні про це на своєму сайті Мінсоцполітики, здається, тішиться, що вдало позбулося цих функцій. Відтак, питання зайнятості було включене до Стратегії Мінекономрозвитку на 2020–2024 роки, але без окремих згадок про трудову міграцію.

У ширшому контексті міграційної політики, центральним органом є Державна міграційна служба, однак, власне, в питанні трудової міграції вона практично не фігурує.

При цьому, коли спалахнула пандемічна криза з транспортуванням українських трудових мігрантів і перепонами на шляху їх виїзду, цими питаннями опікувалися Кабмін, МЗС і, врешті-решт, віцепрем'єр з питань європейської інтеграції, а не Мінекономрозвитку чи Міністерство соціальної політики. Все це свідчить, що фактично в українському уряді немає органу, який би системно і всеосяжно займався питанням трудової міграції, хоча воно й надзвичайно актуальне для держави.

Ситуація останніх років свідчить, що в цілому бракує певної "матриці" розуміння трудової міграції як окремої сфери державної політики. Певною мірою цей брак спричинений недосконалістю законодавства.

Визначена політика у сфері саме трудової міграції почала формуватися в Україні недавно. Тільки 2015 року з'явився рамковий Закон "Про зовнішню трудову міграцію", покликаний регулювати цю сферу. Він визначає, серед іншого, які органи влади за неї відповідають. Попри наявність у назві слова "міграція", головною тут є не Державна міграційна служба, а "центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері праці, зайнятості населення та трудової міграції", тобто спершу Міністерство соцiальної політики, а тепер - Мінекономрозвитку.

Проте за реінтеграцію трудових мігрантів і далі відповідає Мінсоцполітики.

Яку ж функцію тоді виконує ДМС?

Іншим важливим документом є вже згадана Стратегія державної міграційної політики до 2025 року, ухвалена у 2017 році. Дві з 13 її цілей стосуються трудової міграції. Це "Ціль 2. Зменшити негативні наслідки еміграції з України та збільшити її позитивний вплив на розвиток держави" і "Ціль 3. Створити необхідні умови для повернення та реінтеграції українських мігрантів в українське суспільство". Розробку плану виконання Стратегії було покладено саме на Державну міграційну службу.

Крім того, у 2017 році Кабмін схвалив "План заходів щодо забезпечення реінтеграції в суспільство трудових мігрантів і членів їх сімей", а роком пізніше - План заходів на 2018–2021 роки з імплементації Стратегії. Сукупно ці чотири документи дають доволі повне уявлення про державну візію політики щодо трудової міграції громадян України.

Ця політика визнає неуникність явища міграції та неможливість обмежити його адміністративними методами, ставить за пріоритет дотримання прав і інтересів трудових мігрантів, констатує як негативні ефекти масової еміграції, так і її позитивний потенціал, пропонує конкретні заходи на послаблення перших і розвиток других.

Про які саме заходи йдеться?

Це двостороння співпраця з іншими країнами, сприяння вирішенню проблем трудових мігрантів в освітній, медичній сферах та сфері соціального захисту, вирішення питань оподаткування і грошових переказів, системне інформування трудових мігрантів про можливості працевлаштування в Україні та правила безпечного і законного працевлаштування за кордоном, створення умов для повернення й реінтеграції в суспільство, збір та обробка статистичної інформації. Цілком адекватні заходи, виконання яких має створити всі умови для належного регулювання процесів трудової міграції, повного використання її потенціалу та мінімізації негативних ефектів, повернення та реінтеграції в Україні трудових мігрантів.

Однак проблеми починаються на слові "виконання". Державна політика у цій сфері не має скоординованого механізму імплементації. З цим висновком погоджуються експерти. В українському підрозділі Міжнародної організації з міграції ООН вважають, що потрібно створити "потужний і ефективний механізм координації", який би спростив взаємодію відомств, відповідальних за окремі політики, що стосуються міграції. На актуальності розвитку інституцій з реалізації міграційної політики та координації їх діяльності наголошують експерти Національного інституту стратегічних досліджень. До схожих висновків дійшли представники Німецької консультативної групи в Україні.

Ми в жодному разі не закликаємо плодити ще одне чи кілька міністерств. Трудова міграція - комплексне й міжвідомче, за своєю природою, явище, і спроба "вирізати" її окремі аспекти з компетенції інших агенцій навряд чи буде ефективною. Потрібен саме механізм координації. І прикметно, що Україна вже має досвід створення та роботи таких механізмів.

Так, із 2019 року діє Міжвідомча робоча група з інтегрованого управління кордонами, координаційний орган, до якого залучені півтора десятка відомств, міжнародні та громадські організації, що причетні до різних аспектів управління кордонами. Якщо в нас є інтегроване управління кордонами, то чому б не бути інтегрованому управлінню трудовою міграцією? Можливо, це дасть змогу нарешті ефективно втілити в життя ті завдання, які розпорошені між міністерствами.