Україна в Індексі сприйняття корупції. Влада не виконала домашнє завдання

За результатами 2021 року, Україна втратила один бал у щорічному Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index, CPI) від Transparency International. Грузія, Вірменія та Молдова й досі попереду.

На тлі подій, що відбуваються, ця втрата може здатися незначною, хоч і неприємною. Але експерти знають, що такі дані варто розглядати не точково, а системно, щоб зрозуміти масштаб і контекст.

СРІ спроможної здорової країни

Держав без корупції не існує. У тому ж таки Індексі сприйняття корупції країни-лідерки не досягають навіть 90 балів зі 100 можливих. Цього року Данія, Нова Зеландія та Фінляндія набрали по 88 балів, і це найкращий результат з-поміж усіх 180 країн.

Тобто жодна країна не спроможна повністю подолати цю проблему. Хоч би скільки грошей вкладалося у боротьбу з корупцією та хоч би які ідеальні закони ухвалювалися, завжди знайдуться ті, хто спробує та зможе їх обійти або відкотити реформу.

Утім, є загальноприйняті принципи протидії корупції: запобігання і покарання. З одного боку, варто зменшити простір для корупції, з іншого — дати статися наслідкам там, де превенція не змогла. Коли ми говоримо про високі рівні прозорості та підзвітності, дієву систему стримувань і противаг, справедливий розподіл ресурсів, довіру до влади та її інститутів, — це все про низький рівень корупції.

Та що криється за цими загальними фразами, що зробили й не зробили в Україні, аби бути із сильним імунітетом до корупційних проявів?

Пацієнт, швидше, живий чи мертвий?

Після Революції Гідності позиції України в СРІ лише зростали. Проте за результатами 2019 року відбувся перший спад, який символізував стагнацію в останні два роки президентської каденції Петра Порошенка. Вже за рік ми отримали зростання на три бали, і от цьогоріч — мінус один. Тож загалом виходить, що нинішній результат України повторює показники 2018 року.

Чи означає це, що за три роки в Україні нічого не змінилося в антикорупційній сфері? Звісно, ні. Під час так званого турборежиму 2019 року народні обранці прийняли низку вкрай важливих антикорупційних законів і в наступні два роки хоч і без попереднього запалу, але продовжували покращувати законодавство в цій сфері.

Так, наприкінці 2020 року Верховна Рада повернула НАЗК усі повноваження, втрачені через рішення Конституційного суду від 27 жовтня 2020-го, і це позитивно вплинуло на наш цьогорічний СРІ. Також вдалося зберегти й покращити інститут викривача, оновити закон щодо роботи АРМА (Нацагентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів, три роки чекало на ці зміни) і нарешті привести діяльність НАБУ у відповідність із Конституцією України. До того КСУ двічі визнавав неконституційним право президента призначати директора Бюро, чим узагалі ставив під сумнів усі рішення Артема Ситника за сім років роботи.

Однак усі ці зміни були продовженням процесів, закладених раніше: деякі задумувалися під час «турборежиму», а інші — ще в останні роки президентства Порошенка. Та і просувалися ці інновації подеколи зі скрипом.

На що спроможна держава з низьким Індексом сприйняття корупції?

Головна причина просідання України в Індексі у тому, що надто багато важливих антикорупційних завдань затягуються, заморожуються або відкладаються на невизначений час.

Торік «Трансперенсі Інтернешнл Україна» сформувала три системні рекомендації, з яких влада дві виконала частково, а однієї не виконала взагалі. Окрім того, деякі процеси, як-от виведення з-під дії профільного закону публічних закупівель, політичний вплив на процес обрання керівника САП, відсутність стратегічного бачення у боротьбі з корупцією, — тільки посилилися. Результат ми бачимо у балах Індексу.

На жаль, доводиться констатувати, що влада концентрує свої зусилля не стільки на досягненні обіцяної перемоги над корупцією, скільки на посиленні чи утриманні впливу на різні гілки влади, у тому числі на антикорупційну екосистему.

Проте на порозі загострення безпекової ситуації ми мусимо знову мобілізуватися, як 2014-го, адже це дійсно питання нашого виживання та подальшого добробуту. Наша обороноздатність і сила держави як системи взаємовідносин та правил залежать від стійких інститутів і фінансової спроможності. Тож ми пропонуємо підсилити державу, поки є час.

П’ять конкретних кроків, які можуть допомогти зрости в СРІ

1. Завершити конкурси та обрати професійних, незалежних і доброчесних керівників органів антикорупційної екосистеми: Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Агентства з розшуку та менеджменту активів, Національного антикорупційного бюро.

Незалежний, професійний і досвідчений керівник є запорукою успіху роботи будь-якого органу, а у випадку антикорупційних органів — ще й загрозою для деяких представників корумпованої політичної еліти та різного роду груп впливу. За сім років рішучої антикорупційної реформи не було жодного дня, щоб керівний склад усіх п'ятий антикорупційних органів було сформовано повністю.

Жоден конкурс на керівника антикороргану не проходив легко, а саме — без тривалого формування комісії та без політичного впливу на неї, без затримок і підозр, що члени комісії хочуть протягнути явно зручного для влади кандидата, без медійних атак на сам процес.

Єдиним винятком став конкурс на керівника НАЗК, проведений 2019 року. Проте тоді в країні було вікно можливостей — зараз воно вже зачинилося.

Досвід конкурсу в САП, який триває вже 16 місяців, може започаткувати тенденцію, коли кожні 5–7 років із закінченням каденції того чи іншого керівника в Україні починатиметься епохальний (або, радше, цирковий) процес з обрання наступника.

Окрім розпочатих і досі незавершених конкурсів у САП та АРМА, навесні додасться ще й конкурс на керівника НАБУ. З одного боку, він більше захищений від втручання ззовні завдяки гарантованій участі міжнародних експертів у комісії, з іншого — влада точно намагатиметься вплинути на його результати, застосовуючи різні інструменти.

Однак якщо влада справді хоче довести свою непоступливість корупції, то швидке завершення конкурсів у САП та АРМА, а також прозорий, короткий у часі та ефективний конкурс у НАБУ можуть стати тому підтвердженням.

2. Прийняти державну Антикорупційну стратегію та програму з її імплементації.

З 2017 року в Україні немає стратегічного бачення подолання корупції. З 2020 року нова п'ятирічна стратегія, розроблена НАЗК за участі великої кількості експертів, лежить у Верховній Раді. У листопаді 2020-го вона була проголосована у першому читанні, далі у березні 2021 року профільний комітет закінчив розгляд поправок і фіналізував її. Але у депутатів не знаходиться ані часу, ані бажання все ж таки ухвалити цей документ.

Подолання корупції — це комплекс системних різнопланових заходів, які мають бути спрямовані на конкретну та вимірювану ціль. І саме стратегія із чітким зрозумілим планом її імплементації може стати дороговказом, як і куди рухатися державі загалом і учасникам процесу боротьби з корупцією зокрема.

3. Провести реформу конституційного правосуддя з урахуванням висновків, наданих Венеційською комісією.

Судова система залишається найбільшою загрозою стійкості реформ у всіх сферах. 2021 року ми витрачали час на подолання наслідків рішення Конституційного суду України щодо антикорупційної реформи. На розгляді в КСУ залишаються ключові закони, зокрема закон про створення антикорупційного суду, питання стосовно декларування та моніторингу стилю життя.

Річ у тім, що судді Конституційного суду були призначені різними суб'єктами у різний час (з’їздом суддів України, Верховною Радою та президентом), і в кожного з них обумовлений дев’ятирічний термін на посаді. Але процедура обрання на практиці була далекою від конкурсної. З відходом з посади чергового судді необхідно призначати нового, який був би відібраний у рамках реального конкурсу. А це вже має передбачати перевірку знань і доброчесності кандидата. У такий спосіб із часом ми отримаємо оновлений склад КСУ.

Змінити ситуацію з КСУ можливо, впровадивши рекомендації Венеційської комісії. А саме — створити орган, що здійснюватиме перевірку кандидатів на посаду судді КСУ та включатиме міжнародних експертів і представників громадськості, звузити обсяг рішень КСУ тощо.

4. Забезпечити прозорий облік державної власності та продовжити курс на приватизацію.

За 30 років незалежності Україна не спромоглася позбутися радянського спадку у вигляді непрофільної державної власності та неефективних державних підприємств. В нашій країні з радянських часів панує думка: якщо воно державне, то має таким і лишатися, попри стан, в якому перебуває. Зазвичай такі підприємства напівзруйновані і не приносять користі державі.

Державні підприємства є одним із найбільших осередків корупції. Приватизація за чіткими та прозорими правилами за конкурентних умов є справжньою панацеєю в боротьбі з цим. І пришвидшення такого курсу за підтримки всіх гілок влади — це те, що держава може зробити за наявності бажання, тобто політичної волі.

5. Мінімізувати ризики ухвалення законопроєктів, які виводять закупівлі з-під дії Закону України «Про публічні закупівлі».

Останній рік був украй невдалим для сфери публічних закупівель —

За результатами 2021 року, Україна втратила один бал у щорічному Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index, CPI) від Transparency International. Грузія, Вірменія та Молдова й досі попереду.

На тлі подій, що відбуваються, ця втрата може здатися незначною, хоч і неприємною. Але експерти знають, що такі дані варто розглядати не точково, а системно, щоб зрозуміти масштаб і контекст.

СРІ спроможної здорової країни

Держав без корупції не існує. У тому ж таки Індексі сприйняття корупції країни-лідерки не досягають навіть 90 балів зі 100 можливих. Цього року Данія, Нова Зеландія та Фінляндія набрали по 88 балів, і це найкращий результат з-поміж усіх 180 країн.

Тобто жодна країна не спроможна повністю подолати цю проблему. Хоч би скільки грошей вкладалося у боротьбу з корупцією та хоч би які ідеальні закони ухвалювалися, завжди знайдуться ті, хто спробує та зможе їх обійти або відкотити реформу.

Утім, є загальноприйняті принципи протидії корупції: запобігання і покарання. З одного боку, варто зменшити простір для корупції, з іншого — дати статися наслідкам там, де превенція не змогла. Коли ми говоримо про високі рівні прозорості та підзвітності, дієву систему стримувань і противаг, справедливий розподіл ресурсів, довіру до влади та її інститутів, — це все про низький рівень корупції.

Та що криється за цими загальними фразами, що зробили й не зробили в Україні, аби бути із сильним імунітетом до корупційних проявів?

Пацієнт, швидше, живий чи мертвий?

Після Революції Гідності позиції України в СРІ лише зростали. Проте за результатами 2019 року відбувся перший спад, який символізував стагнацію в останні два роки президентської каденції Петра Порошенка. Вже за рік ми отримали зростання на три бали, і от цьогоріч — мінус один. Тож загалом виходить, що нинішній результат України повторює показники 2018 року.

Чи означає це, що за три роки в Україні нічого не змінилося в антикорупційній сфері? Звісно, ні. Під час так званого турборежиму 2019 року народні обранці прийняли низку вкрай важливих антикорупційних законів і в наступні два роки хоч і без попереднього запалу, але продовжували покращувати законодавство в цій сфері.

Так, наприкінці 2020 року Верховна Рада повернула НАЗК усі повноваження, втрачені через рішення Конституційного суду від 27 жовтня 2020-го, і це позитивно вплинуло на наш цьогорічний СРІ. Також вдалося зберегти й покращити інститут викривача, оновити закон щодо роботи АРМА (Нацагентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими від корупційних та інших злочинів, три роки чекало на ці зміни) і нарешті привести діяльність НАБУ у відповідність із Конституцією України. До того КСУ двічі визнавав неконституційним право президента призначати директора Бюро, чим узагалі ставив під сумнів усі рішення Артема Ситника за сім років роботи.

Однак усі ці зміни були продовженням процесів, закладених раніше: деякі задумувалися під час «турборежиму», а інші — ще в останні роки президентства Порошенка. Та і просувалися ці інновації подеколи зі скрипом.

На що спроможна держава з низьким Індексом сприйняття корупції?

Головна причина просідання України в Індексі у тому, що надто багато важливих антикорупційних завдань затягуються, заморожуються або відкладаються на невизначений час.

Торік «Трансперенсі Інтернешнл Україна» сформувала три системні рекомендації, з яких влада дві виконала частково, а однієї не виконала взагалі. Окрім того, деякі процеси, як-от виведення з-під дії профільного закону публічних закупівель, політичний вплив на процес обрання керівника САП, відсутність стратегічного бачення у боротьбі з корупцією, — тільки посилилися. Результат ми бачимо у балах Індексу.

На жаль, доводиться констатувати, що влада концентрує свої зусилля не стільки на досягненні обіцяної перемоги над корупцією, скільки на посиленні чи утриманні впливу на різні гілки влади, у тому числі на антикорупційну екосистему.

Проте на порозі загострення безпекової ситуації ми мусимо знову мобілізуватися, як 2014-го, адже це дійсно питання нашого виживання та подальшого добробуту. Наша обороноздатність і сила держави як системи взаємовідносин та правил залежать від стійких інститутів і фінансової спроможності. Тож ми пропонуємо підсилити державу, поки є час.

П’ять конкретних кроків, які можуть допомогти зрости в СРІ

1. Завершити конкурси та обрати професійних, незалежних і доброчесних керівників органів антикорупційної екосистеми: Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Агентства з розшуку та менеджменту активів, Національного антикорупційного бюро.

Незалежний, професійний і досвідчений керівник є запорукою успіху роботи будь-якого органу, а у випадку антикорупційних органів — ще й загрозою для деяких представників корумпованої політичної еліти та різного роду груп впливу. За сім років рішучої антикорупційної реформи не було жодного дня, щоб керівний склад усіх п'ятий антикорупційних органів було сформовано повністю.

Жоден конкурс на керівника антикороргану не проходив легко, а саме — без тривалого формування комісії та без політичного впливу на неї, без затримок і підозр, що члени комісії хочуть протягнути явно зручного для влади кандидата, без медійних атак на сам процес.

Єдиним винятком став конкурс на керівника НАЗК, проведений 2019 року. Проте тоді в країні було вікно можливостей — зараз воно вже зачинилося.

Досвід конкурсу в САП, який триває вже 16 місяців, може започаткувати тенденцію, коли кожні 5–7 років із закінченням каденції того чи іншого керівника в Україні починатиметься епохальний (або, радше, цирковий) процес з обрання наступника.

Окрім розпочатих і досі незавершених конкурсів у САП та АРМА, навесні додасться ще й конкурс на керівника НАБУ. З одного боку, він більше захищений від втручання ззовні завдяки гарантованій участі міжнародних експертів у комісії, з іншого — влада точно намагатиметься вплинути на його результати, застосовуючи різні інструменти.

Однак якщо влада справді хоче довести свою непоступливість корупції, то швидке завершення конкурсів у САП та АРМА, а також прозорий, короткий у часі та ефективний конкурс у НАБУ можуть стати тому підтвердженням.

2. Прийняти державну Антикорупційну стратегію та програму з її імплементації.

З 2017 року в Україні немає стратегічного бачення подолання корупції. З 2020 року нова п'ятирічна стратегія, розроблена НАЗК за участі великої кількості експертів, лежить у Верховній Раді. У листопаді 2020-го вона була проголосована у першому читанні, далі у березні 2021 року профільний комітет закінчив розгляд поправок і фіналізував її. Але у депутатів не знаходиться ані часу, ані бажання все ж таки ухвалити цей документ.

Подолання корупції — це комплекс системних різнопланових заходів, які мають бути спрямовані на конкретну та вимірювану ціль. І саме стратегія із чітким зрозумілим планом її імплементації може стати дороговказом, як і куди рухатися державі загалом і учасникам процесу боротьби з корупцією зокрема.

3. Провести реформу конституційного правосуддя з урахуванням висновків, наданих Венеційською комісією.

Судова система залишається найбільшою загрозою стійкості реформ у всіх сферах. 2021 року ми витрачали час на подолання наслідків рішення Конституційного суду України щодо антикорупційної реформи. На розгляді в КСУ залишаються ключові закони, зокрема закон про створення антикорупційного суду, питання стосовно декларування та моніторингу стилю життя.

Річ у тім, що судді Конституційного суду були призначені різними суб'єктами у різний час (з’їздом суддів України, Верховною Радою та президентом), і в кожного з них обумовлений дев’ятирічний термін на посаді. Але процедура обрання на практиці була далекою від конкурсної. З відходом з посади чергового судді необхідно призначати нового, який був би відібраний у рамках реального конкурсу. А це вже має передбачати перевірку знань і доброчесності кандидата. У такий спосіб із часом ми отримаємо оновлений склад КСУ.

Змінити ситуацію з КСУ можливо, впровадивши рекомендації Венеційської комісії. А саме — створити орган, що здійснюватиме перевірку кандидатів на посаду судді КСУ та включатиме міжнародних експертів і представників громадськості, звузити обсяг рішень КСУ тощо.

4. Забезпечити прозорий облік державної власності та продовжити курс на приватизацію.

За 30 років незалежності Україна не спромоглася позбутися радянського спадку у вигляді непрофільної державної власності та неефективних державних підприємств. В нашій країні з радянських часів панує думка: якщо воно державне, то має таким і лишатися, попри стан, в якому перебуває. Зазвичай такі підприємства напівзруйновані і не приносять користі державі.

Державні підприємства є одним із найбільших осередків корупції. Приватизація за чіткими та прозорими правилами за конкурентних умов є справжньою панацеєю в боротьбі з цим. І пришвидшення такого курсу за підтримки всіх гілок влади — це те, що держава може зробити за наявності бажання, тобто політичної волі.

5. Мінімізувати ризики ухвалення законопроєктів, які виводять закупівлі з-під дії Закону України «Про публічні закупівлі».

Останній рік був украй невдалим для сфери публічних закупівель — значно збільшилася кількість виключень з-під дії профільного закону. Одним із ключових мотивів для цих пропозицій і голосувань було «бо так швидше». Проте виключення з конкурентного поля певних витрат держави є шкідливим з погляду вартості та ефективності. Не заперечуватиму, що деякі рішення справді потребували негайної реакції, але це одиниці і точно не на мільярди гривень.

Зміна фокусу з вирішення короткострокових завдань на стратегічні, які дадуть результати у середньостроковій перспективі, — це те, на що владі потрібно спрямувати свої зусилля. Сфера публічних закупівель потребує комплексних змін, а не точкових.

Без політичної волі зберегти набуте та реалізувати нове й прогресивне буде складно. Утім, український досвід показує: коли тиск знизу достатньо сильний, центри прийняття рішень вмотивовані. Ви мене зрозуміли ;)

кількість виключень з-під дії профільного закону. Одним із ключових мотивів для цих пропозицій і голосувань було «бо так швидше». Проте виключення з конкурентного поля певних витрат держави є шкідливим з погляду вартості та ефективності. Не заперечуватиму, що деякі рішення справді потребували негайної реакції, але це одиниці і точно не на мільярди гривень.

Зміна фокусу з вирішення короткострокових завдань на стратегічні, які дадуть результати у середньостроковій перспективі, — це те, на що владі потрібно спрямувати свої зусилля. Сфера публічних закупівель потребує комплексних змін, а не точкових.

Без політичної волі зберегти набуте та реалізувати нове й прогресивне буде складно. Утім, український досвід показує: коли тиск знизу достатньо сильний, центри прийняття рішень вмотивовані. Ви мене зрозуміли ;)