Бюджетна децентралізація: старт чи фальстарт?

У потоці гучних інформаційних приводів якось загубилася незначна на перший погляд подія - Кабінет міністрів України подав до парламенту законопроект №4435а "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо бюджетної децентралізації". За буденною назвою насправді ховається серйозне реформування бюджетної системи України, рівнозначне ухваленню в 2001 році самого Бюджетного кодексу. Можна дивуватися сміливості природно консервативного Мінфіну - вкотре він виявився попереду, не чекаючи поки "дозріють" до змін галузеві міністерства.

Після ухвалення бюджетної конституції проблеми в бюджетній системі накопичувались з кожним роком і, зрештою, почали загрожувати державній безпеці загалом. Так, нинішня система міжбюджетних відносин є неупередженою (хоча уряд Азарова не дуже дотримувався писаних норм), але чи справедливою? Розрахунок за видатками абсолютно не стимулював місцеву владу займатися дохідною частиною бюджетів - "зрівнялівка" породжувала паразитизм аутсайдерів і слугувала гумусом для інсинуацій на тему: "Хто кого годує?".

Державне казначейство, яке з державної бухгалтерії перетворилося на ще один корупційний бар'єр для руху публічних коштів і за шкідливістю для суспільства почало конкурувати з Податковою адміністрацією та численними інспекціями.

Галузеві міністерства вже який рік не можуть пояснити, що таке соціальний стандарт і скільки коштує його застосування.

Місцеві ради не мають можливості здійснювати власну бюджетну політику, регулювати ставки місцевих податків і зборів.

Відсутнє багаторічне бюджетування, що спричиняє безсистемність та неефективність капіталовкладень. Запозичення стримуються надмірними адміністративними рогатками. Субвенції на соціальний захист неабияким тягарем лягали на місцеві бюджети, збільшуючи їх частку в публічних фінансах, що є лицемірством. Маніпулювання прогнозними показниками доходів місцевих бюджетів узагалі заганяло їх у боргову яму перед Держказначейством. А вічні політичні ігрища у Верховній Раді під час затвердження бюджету не давали можливості місцевим радам вчасно ухвалювати кошториси.

Потреба реформувати місцеве самоврядування зумовлювала зміну ставлення держави і місцевих влад до нових міжбюджетних відносин. І ось Міністерство фінансів після двомісячної потайної роботи у своїх надрах вихлюпнуло проект, який захоплював дух своєю зухвалістю. Після зняття механістичних позицій, які не відображали природи видатків, корекції формули вирівнювання в частині "зшивання" порогових значень та низки інших принципових для реформування місцевого самоврядування позицій, віце-прем'єр Володимир Гройсман дав добро на презентацію проекту реформи для уряду і парламенту.

Що пропонується нового? Найголовніша ідея - вирівнювання здійснюється не за т.з. делегованими видатками, а за доходами. Подібний підхід використовується в багатьох країнах Європи й світу і передбачає, що доходи на душу населення місцевих бюджетів після вирівнювання мають бути в межах 20–40%. Щоправда, у нас різниця між найкращим показником і найгіршим буде дещо більше, але це політична ціна за вповільнення відцентрових тенденцій. Адже різниця у ВВП на душу населення, наприклад, у Дніпропетровській і Тернопільській областях сягає до 20 разів. Формула вирівнювання передбачає, що адміністративно-територіальні одиниці, де податкоспроможність менша за 90%, отримують дотацію в розмірі 80% різниці до цього порога. А в тих, хто має цей індекс податкоспроможності понад 110%, вилучають до фонду вирівнювання половину коштів перевищення.

Таке вирівнювання стосується як обласних бюджетів, так і бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів. Причому розрахунки робляться за фактом виконання бюджету в попередньому році. Тому до початку бюджетного періоду місцеві ради вже знають розмір свого трансферту, що дозволяє їм ухвалювати бюджет незалежно від ухвалення державного бюджету. Доходи, що "кидаються" у формулу вирівнювання для бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів складають 60% податку від доходів фізичних осіб, а для обласних бюджетів - 10% від податку на прибуток і 15% від того ж таки ПДФО.

Адже саме частку цього податку просили регіональні лідери, обіцяючи розвиток бізнесу на своїх територіях. Але при цьому зі статусу делегованих повноважень було виведено всі ті видаткові повноваження, щодо яких держава не побачила суто "державного" компонента, тобто ті, де неможливо визначити жорсткі вимоги щодо того ж таки соціального стандарту. Тому на "вільні хліби" було пущено культуру, спорт, управління, дошкільну та позашкільну освіту. А от середню освіту, всі три рівні охорони здоров'я, підготовку робітничих кадрів було вирішено виділити в окрему категорію, де трансферти з державного бюджету рахуватимуться за вже відпрацьованою схемою.

Причому Мінфін наполіг, щоб ці трансферти були у формі субвенцій, а не дотацій, ігноруючи зауваження польських експертів про те, що це фактично звужує маневр органів місцевого самоврядування. Аргумент Мінфіну - МОН і МОЗ таки зобов'язані розробити галузеві стандарти надання цих послуг, і форма субвенцій робить саме центральні міністерства відповідальними за стан справ у галузі, аби вони не кивали на недоліки в роботі місцевих влад. Сумнівна теза, однак тільки практика її спростує або підтвердить. Щодо соціального захисту, то, нарешті, були почуті прохання органів місцевого самоврядування забрати їх на державний бюджет і фінансувати через територіальні органи Міністерства праці та соціального захисту.

Окремо про Київ. Він не вписується у формулу. Більше того, вилучення з його бюджету, навіть об'єктивне, завжди було темою для політичних торгів. Тому тут вчинили радикально. Київ отримує 29% ПДФО та 10% податку на прибуток. Без вилучень і дотацій. Ну і, звичайно, субвенції освітнього й оздоровчого характеру. Порівняно з попередньою системою - це від 3 до 5 млрд додатково, хоча слід очікувати, що київська політична еліта ще пошантажує центр, відчуваючи його слабкість і розуміючи, що це не надовго.

Загалом, такі глобальні реформи потребують додаткового ресурсу, адже "нульовий варіант" передбачає, що частина місцевих рад отримує поліпшення, про що здебільшого мовчать. Інші ж - погіршення, про що кричать на всіх кутках, створюючи інформаційну картинку загального неприйняття. Скільки Мінфін кине місцевим бюджетам для політичного збалансування, наразі важко спрогнозувати, однак цей показник оцінюється не менше як у 10 млрд грн, що, зрештою, небагато на тлі галопуючої інфляції та зростаючих видатків на військові потреби. Та й світове співтовариство готове допомогти, досить позитивно оцінюючи українські перспективи реформування бюджетної системи.

Тепер про підводні камені й політичні ризики. Вирівнювання по доходах не терпить нерівномірності бюджетної інфраструктури. Тобто всі адміністративно-територіальні одиниці одного рівня повинні мати бюджетні установи, спроможні надавати соціальні послуги, визначені законодавством. Але нереформований адміністративно-територіальний устрій не дозволяє здійснювати таке вирівнювання на рівні міст районного значення, сіл, селищ.

Адже, наприклад, дитячі садки є тільки в половині нинішніх сільських рад, амбулаторії - в третині, і навіть клуби є не в кожній. Тому всі ці бюджетні повноваження було передано на районний рівень. На рівні ж села, селища, містечка залишилися суто власні, природні для самоврядування повноваження - благоустрій території, комунальне господарство. Для цього законопроектом передбачено знову ж таки природні джерела доходів - плата за землю, нововведений податок на нерухомість та єдиний податок. Однак, на жаль, податок на землю так і не став місцевим - його ставки не регулюються місцевими радами, позбавляючи їх фінансового маневру. І якщо для міських, селищних, та сільських рад чисельністю понад 2 тис. жителів, баланси видатків і доходів є позитивними, оскільки до цього вони відволікали частину власних ресурсів на фінансування делегованих державою повноважень - тих-таки дитячих садків, то для доброї половини сільрад нововведення стали загрозою для їхнього спокійного життя.

Адже на сьогодні левова частка коштів бюджетів сільських рад чисельністю до тисячі мешканців витрачається на утримання апарату, і це донедавна забезпечувалося за рахунок дотації на виконання тих-таки делегованих повноважень. Крім збільшення ставок місцевих податків, що наразі обмежено законодавством, є ще один вихід - добровільне об'єднання з іншими громадами. Але таке "політичне самогубство" не в традиціях української бюрократії. Тому інстинкт самозбереження спонукав багатьох керівників дрібних сільрад волати до політиків: "Село гине!".

І, швидше за все, деякі партії, їх почують. Адже почалася передвиборна кампанія. І кожен голос має значення. Правда, їх підрахунок може бути некоректним. Адже від торпедування реформи виграє нехай і значна кількість сільської еліти, але вона мало впливає на настрої селян - реальних результатів її діяльності у вигляді проведення вуличного освітлення, будівництва доріг або залучення місцевого бізнесу в більшості випадків не видно. Тоді як значна частина містечок, селищ, міст, зрештою, регіональна еліта давно чекають цієї реформи, а політичний вплив її значний.

Більше того, з шести областей, які отримують явні переваги від реформи, чотири відносяться до "поясу путінських інтересів" - Дніпропетровська, Донецька, Харківська, Запорізька. І без вивільнення місцевої ініціативи казан невдоволення регіональної еліти вируватиме. Із загрозою вибухнути. Адже політичні нащадки донедавна правлячої партії вже нині запитують - то де ж обіцяна децентралізація?

А час спливає. Вікно можливостей потихеньку зачиняється. Наступна спроба буде років за п'ять. Якщо до цього країна не буде розірвана через амбіції нашого політикуму.