Імітація бюджетної децентралізації

Перерозподіл ресурсів між регіонами - нормальна практика для багатьох країн світу, і Україна тут не виняток. Однак парадоксальність української системи вирівнювання бюджетів полягає в тому, що найбільші дотації одержують не ті регіони, які найбільше їх потребують, а ті, в яких більш розвинена промисловість та сильніше лобі в уряді. І питання вже давно не в тому, хто годує Україну - Схід чи Захід, а хто проїдає більше.

З року в рік дотації з держскарбниці збільшуються, за перше півріччя 2014-го доходи регіонів України становили близько 30,5 млрд грн, а дотації вирівнювання за цей самий період перевищили 35 млрд. Залежність регіональних бюджетів від державної скарбниці колосальна: дотаційність територіальних громад в Україні перевищує 70%, понад 500 громад дотуються держбюджетом на 90%.

"Наявна система міжбюджетних відносин потребує реформування, регіони мають стати самодостатніми, одержати більше свободи, можливостей розбудовуватися", - про це впродовж тривалих років багато та пафосно йшлося з високих трибун, тоді як насправді тенденції розвивалися в прямо протилежному напрямі. Ця найпохмуріша дійсність стала далеко не останнім чинником не лише втрати влади Януковичем, а й зростання сепаратистських настроїв на Півдні та Сході країни. І змусила політиків і чиновників, які опинилися при владі після Майдану, нарешті всерйоз підступитися до реформування бюджетних відносин. Та чи здатен запропонований варіант їх децентралізації задовольнити потреби регіонів без шкоди для країни в цілому?

Днями у Верховній Раді був зареєстрований законопроект №4435а "Про внесення змін до Бюджетного кодексу", який і покликаний стати одним із ключових елементів задекларованого урядом курсу на децентралізацію влади загалом, реформування системи місцевого самоврядування та податкової системи. Проект передбачає перерозподіл завдань, повноважень і ресурсів на національному, регіональному та місцевому рівнях, покликаний підвищити фінансову самостійність місцевих бюджетів, отже, і їхню реальну автономність.

Запропонована система вирівнювання залежатиме від рівня надходжень на одного жителя та встановлюється тільки за закріпленими загальнодержавними податками - на прибуток і на доходи фізичних осіб. Інші платежі вирівнюванню не підлягають і залишаються в розпорядженні місцевих бюджетів. Дохідна база місцевих бюджетів розшириться завдяки передачі з держбюджету плати за надання адміністративних послуг, держмита, збільшенню відсотка нарахувань екологічного податку з 35 до 80%, запровадженню з 2015 р. збору з роздрібного продажу підакцизних товарів зі ставкою 2% (замість збору за виноградарство, садівництво та хмільництво), включенню в базу оподаткування податку на комерційне майно. Крім того, за місцевими бюджетами закріплюються стабільні джерела доходів - податок на прибуток підприємств приватного сектора економіки (обласні бюджети - 10%) і податок на доходи фізосіб (бюджети міст обласного значення, районів - 60%, обласні бюджети - 15%, бюджет
м. Києва - 20%).

Здавалося б, суцільні позитиви, от тільки нині податок на доходи фізосіб (ПДФО) надходить до місцевих бюджетів у стовідсотковому розмірі, й тільки Київ отримує 50%. Торік саме ПДФО, за даними Держказначейства, становив 70% усіх податкових надходжень до місцевих бюджетів - очевидно, що, закріплюючи "стабільні джерела" прибутку, держава, швидше, забрала, ніж дала регіонам. Наприклад, Миколаївській і Луганській областям ПДФО дає понад 80% доходів, Запорізькій - близько 76, Черкаській - 66%. Натомість автори законопроекту пропонують перерозподілити на користь місцевих бюджетів надходження від екологічного податку, залишивши місцевим бюджетам 80% (обласні бюджети - 55%, сільські, міські - 25, бюджет Києва - 80%). Але заміна нерівноцінна. До бюджету вже згаданої Черкаської області станом на 1 липня надійшло лише близько
9,8 млн грн екологічного податку та 704,8 млн - ПДФО.

Парадоксальним чином розмір чистих надходжень від областей до держбюджету не залежить від величини регіонального валового продукту, податки підприємств часто йдуть у місця реєстрації головних офісів, у той самий Київ, а корумпована система відшкодування ПДВ, яка сотні разів дискредитувала себе, грошей місцевим бюджетам теж не додає. Єдиний показник, з яким корелюють розміри податкових відрахувань до держбюджету, - це чисельність населення в регіонах. Відповідно, саме ПДФО є основним їхнім джерелом.

"При розумній системі децентралізації ПДФО завжди має залишатися "внизу", тільки в таких умовах можна буде говорити про створення справді дієвих стимулів для зростання та розвитку, - вважає Інна Луніна, керівник відділу державних фінансів Інституту економіки та прогнозування НАН України. - Створюється зовсім нежиттєздатна система, впровадження якої зможе призвести до істотних бюджетних витрат: коли регіони залишаться сам на сам зі своєю фінансовою незалежністю, зайдуть у глухий кут і не зможуть здійснювати фінансування, тому що просто не матимуть для цього ресурсів. А державі згодом доведеться
шукати та виділяти для них
кошти".

"За нашими оцінками, втрати місцевих бюджетів від вилучення ПДФО становитимуть 18,4 млрд грн. Мінфін це нововведення пояснює в такий спосіб: у місцевих бюджетів забираються видаткові повноваження на освіту, охорону здоров'я. На ці потреби виділятимуться державні субвенції за рахунок того самого ПДФО та інших надходжень. Субвенція фактично передбачає оплату праці та витрат на енергоносії. Решта витрат, однак, лягають на плечі місцевих бюджетів. Дуже умовна оптимізація, - коментує норму Олександр Слобожан, аналітик Асоціації міст України (АМУ). - При цьому Мінфін найчастіше не може дати чітких розрахунків або дає якісь сумнівні цифри. Наприклад, дуже суперечливим є зарахування єдиного податку як джерела прибутку місцевих громад. Насправді він і так перебуває в їхньому бюджеті, але в бюджеті розвитку. Якщо ми перекладемо 100 грн із правої кишені в ліву, то не станемо багатшими. Крім того, прогнозовані надходження від збирання єдиного податку в розмірі 7 млрд грн у 2015 р. надто оптимістичні. У 2013 р. він становив 6,6 млрд грн, але тоді в складі України був Крим, у якому кількість "єдинників" була значною. Крім того, Мінфін уже констатує падіння податкових надходжень у східних областях, охоплених воєнним конфліктом. Але ж це густонаселені регіони з розвиненою промисловістю, і проблеми в них також слід було б урахувати при підрахунках".

Ще одним спірним нововведенням є зміни в казначейському обслуговуванні бюджетних організацій. Зараз вони зобов'язані акумулювати кошти в Державній казначейській службі, законопроект надає їм можливість користуватися послугами банків. Щоправда, такий крок автоматично позбавляє ці організації статусу бюджетних, переводячи їх у ряд комерційних. "Казначейство дуже часто "зажовує" кошти місцевого самоврядування, затикаючи ними діри в державному бюджеті. Міські та сільські голови втрачають мотивацію з пошуку коштів для фонду розвитку, адже можливості використовувати ці гроші казначейство не дасть", - пояснює причини нововведення член комітету Верховної Ради з питань бюджету Олег Канівець. На його думку, усе це, як і зростаюча дотаційність місцевих бюджетів, - наслідок дуже небезпечної тенденції останніх років, коли з року в рік кошти дедалі більше централізувалися та розподілялися в ручному режимі.

Однак, на думку Інни Луніної, вирішувати цю проблему потрібно інакше, усуваючи не її наслідки, а причини. "Держказначейство працює прекрасно, і жодних зволікань з перерахуванням коштів не було б, якби ним не управляли в ручному режимі, даючи вказівки згори. Насамперед потрібно розбиратися з цим питанням. Можливість відкриття рахунків у банках, перехід бюджетних організацій у комерційні - це створення базису для тіньових схем і зловживань", - вважає експерт.

Ще дуже свіжо в пам'яті, як у 2013-му Аграрний фонд України став публічним акціонерним товариством, а в лютому 2014 р. через депозитний рахунок Брокбізнесбанку, на який переказали кошти фонду, було незаконно виведено понад 2 млрд грн. Слідство з цієї справи ще не закінчено, однак сам прецедент дає зрозуміти, що за нинішнього рівня корупції в Україні за додатковими свободами часто приховані додаткові можливості для розкрадань і зловживань. Бюджетна організація, ставши комерційною, втрачає можливості покривати касові розриви з єдиного казначейського рахунку. Природно, щоб відмовитися від державного постачання, їм потрібно мати гідну заміну.

Також не зовсім зрозуміло, як допоможе децентралізації, яка перекочувала з попередньої редакції Бюджетного кодексу, порядок формування державного фонду регіонального розвитку. Як і раніше, місцеві ради мають подавати центральній виконавчій владі пропозиції про програми та заходи, у тому числі інвестиційні, які могли б бути реалізовані за рахунок коштів державного фонду. Як і раніше, програми та проекти відбиратимуться на конкурсній основі, а самі місцеві ради знову позбавлені будь-яких можливостей впливати на цей процес принаймні законно. Понад те, раніше 70% фонду розподілялося з урахуванням кількості населення, що проживає у відповідному регіоні, а 30% - з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту з розрахунку на душу населення. Нині ж норматив змінено - 80 і 20% відповідно. Тобто найбільш густонаселені регіони, які й так перебувають у кращому становищі, одержують більше можливостей для реалізації інвестиційних проектів за державний рахунок.

Документ також передбачає перехід територіальних громад на прямі міжбюджетні відносини з держбюджетом. Для цього пропонується об'єднати територіальні громади та наділити їх повноваженнями міст обласного значення. При цьому органи місцевого самоврядування в селах, селищах і містах районного значення, які не об'єдналися, втрачають права та повноваження, делеговані державою. Також законопроект запроваджує ряд нових видів трансфертів: базову дотацію, освітню субвенцію, субвенцію на підготовку робочих кадрів, медичну субвенцію, субвенцію на забезпечення медичних заходів окремих державних програм. За оцінками АМУ, реалізація заходів щодо зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування передбачає великий комплекс законодавчих змін. Не тільки в Бюджетний і Податковий кодекси, а й у більш як 500 законодавчих актів галузевого характеру, пов'язаних саме з підвищенням ефективності видаткових повноважень органів публічної влади та якістю публічних послуг. І на кожному етапі цих змін необхідно буде долати бюрократичні бар'єри.

"На сьогодні можна виокремити кілька груп, які чинять опір зазначеній реформі, - вважає Олександр Слобожан. - Це й галузеві міністерства, які не хочуть реформувати систему, тому що їм набагато легше проводити фінансування безлічі програм, де є тендерні підводні камені та відсутні чіткі показники ефективності. Для пересічного громадянина абсолютно незрозуміло, з чого ж складається обсяг фінансування, наприклад, сфери освіти, і чому він має постійно давати кошти на ремонти в класах. Це Мінфін, оскільки відсутнє розуміння важливості місцевого самоврядування та пріоритетності саме потреб громадянина. До цього додається політичний вплив на Мінфін з різних боків з метою забезпечення індивідуальних преференцій. Це бюрократи різних рівнів, яких страшать скорочення, і політики різних мастей, оскільки реформа передбачає непопулярні заходи (наприклад, оптимізацію мережі бюджетних установ або скорочення окремих пільг), а це відповідно впливає на рейтинги".

За словами експерта, у законопроекті акцент зроблено на забезпечення нульового балансу, а не на збільшення власних ресурсів місцевого самоврядування та підвищення якості бюджетного планування. "Є надія, що проект пропонує лише перехідну модель бюджетного забезпечення територіальних громад для стимулювання здійснення адміністративно-територіальної реформи та реформи соціальних стандартів і нормативів, - розповів О.Слобожан. - Водночас у законопроект №4435а на кожну норму з розширення спроможності місцевого самоврядування заклали по дві-три контрнорми зі збереження впливу Мінфіну на ресурсне забезпечення та організацію бюджетного процесу. Попередній аналіз показує, що ситуація з ресурсним забезпеченням місцевого самоврядування не зміниться. Звичайно, багато чого залежатиме від редакції Податкового кодексу та від того, як галузеві міністерства спрацюють у напрямі трансформації соціальних стандартів і нормативів".

На жаль, інформація про те, як працюють галузеві міністерства над впровадженням реформи, невтішна. Згідно з планами робочої групи, що розробляла цей законопроект, він мав бути готовий у травні, проголосований у Верховній Раді в червні, а вже в серпні на його основі та з урахуванням його положень мав би розроблятися Державний бюджет 2015 р. І справді, проект у травні був готовий, але далі справа серйозна застопорилася. Один із учасників робочої групи, яка готувала законопроект, пояснив DT.UA, що причиною зволікання стало категоричне небажання Мінфіну впроваджувати цю реформу в життя. За його словами, вони зволікали з роботою до останнього в надії, що ідею реформування спустять на гальмах, як бувало не раз за попередньої влади. Лише одержавши пряму вказівку згори, за три дні до винесення проекту на засідання уряду, над ним почали працювати. Причин у таких деструктивних дій може бути чимало - від прозаїчної завантаженості та нестачі робочих рук до цілеспрямованого саботажу. Але, погодьтеся, коли йдеться про зміни настільки кардинальні та важливі для держави, особливо в умовах війни та економічної кризи, варто було б докласти набагато більше зусиль для розробки справді працюючої та ефективної реформи, а не наспіх перекроєного в урядових коридорах документа, до якого залишається так багато запитань.