Земельно-містобудівні бої без правил: новий раунд

Бої без правил у сфері землевідведення та містобудування мають шанси бути продовженими ще мінімум на рік завдяки законодавчим ініціативам парламентаріїв.

Базовий для будівництва та розвитку територій Закон "Про регулювання містобудівної діяльності" може повторити долю Конституції США - "тіло" закону виявиться меншим, ніж поправки до нього. Новий склад парламенту почав активно лобіювати внесення поправок до базового містобудівного закону задля продовження практики земельних махінацій або, як його ще називають, "дерибану" земельних ділянок без затвердженої містобудівної документації, узаконення незаконних і самовільних будівництв.

Далі є і буде

На початок року маємо зареєстрованими в парламенті (і частково схваленими в профільному комітеті, окрім одного) кілька законопроектів, якими намагаються в угоду різним лобістам змінити достатньо реформаторський Закон "Про регулювання містобудівної діяльності".Нагадаємо, що цей закон став одним із нечисленних позитивних наслідківреформ попередньої влади, за якої при участі покійного Кахи Бендукідзе було запроваджено спрощення дозвільної системи при оформленні документів на будівництво (містобудівну діяльність) і закладено ряд норм, які мали б унеможливити земельні махінації. Зокрема, за європейськими нормами, статтею 24 цього закону передбачалися регламенти (відповідні правила гри), якими є містобудівна (генплани, зонінги, детальні плани територій) і землевпорядна (плани земельного зонування) документація.

Правда, варто зазначити, що замість Містобудівного кодексу, який повинен був за європейськими зразками регулювати весь комплекс містобудівних і планувальних процесів в Україні, тодішні регіонали "народили" лише вищезгаданий містобудівний закон (2011 р.). Однією із ключових у ньому є стаття 24, яка забороняє передачу (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого згідно із законодавчими вимогами. Також ця ж стаття профільного закону містить вимогу забудови земельної ділянки в межах її встановленого відповідно до закону цільового призначення. Слід зауважити, що по факту прийняття закону в прикінцевих положеннях, саме ця ключова стаття не діяла через відтермінування її дії.

Не відбулося і заплановане набуття нею чинності з 1 січня 2013-го - воно переносилося вже двічі через неспроможність профільного Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ забезпечити розробку містобудівної документації. Тим часом "будівельне лобі" знову намагається відтермінувати заборону на безконтрольне та хаотичне землевідведення. Зокрема, це передбачено законопроектом №1396, під яким підписався чималий авторських колектив із восьми депутатів екс-регіоналів (а нині це представники групи "Воля народу" - А.Деркач, В.Бандуров, Я.Москаленко, І.Єремєєв, С.Івахів, В.Разводовський, А.Гіршфельд, М.Поплавський), більшість з яких через контрольовані бізнес-структури займаються в тому числі й будівництвом.

Посилаючись на неможливість знайти кошти на фінансування робіт із розробки генеральних планів для сіл, автори законопроекту пропонують "комплексне" рішення - в пакеті до сіл додати і міста. Правда, про це "сором'язливо" не згадується у пояснювальній записці до законопроекту.Хоча міста, особливо обласного значення, за наявності політичної волі цілком могли б знайти кошти на складання генпланів, однак рік у рік не можуть і не хочуть цього робити. Пояснення, як завжди, банальні - брак коштів та інші пріоритети. Причини такої ситуації лежать в площині корупційних домовленостей між земельними лобі та великими забудовниками в регіонах.

Не відстає від екс-регіоналів у намаганні продовжити земельний "дерибан" і представник Опозиційного блоку А.Мартовецький із своїм законопроектом, що також стосується вищезгаданої статті 24 профільного закону. У законопроекті №1084він, як і група колег із "Волі народу", пропонуєвідтермінувати її дію, тільки вже на два роки (до 2017-го). Варто зазначити, що депутати провалили голосування за цей документ уже поточного року. Він набрав лише 60 голосів, попри позицію фракції "Батьківщина", яка дивним чином вирішила підтримати ініціативу представника "Опозиційного блоку". Проти публічно висловилися фракції "Народного фронту", "Самопомочі" та представники "Свободи". За наполяганням Сергія Соболєва (фракція "Батьківщина") законопроект повернуто до комітету для підготовки на повторне перше читання.

На нашу думку, відтермінування дії норми закону ще на рік є недоцільним, бо, як завжди, часу та коштів на розробку містобудівної документації знову не вистачить, тому і наприкінці 2015-го знову почуємо ту саму "пісню". Виглядає логічним стимулювання на місцевому рівні розробки містобудівної документації шляхом запровадження на півроку для випадків відсутності містобудівної документації тимчасової дії процедури землевідведення на основі результатів проведення громадських слухань щодо конкретних земельних ділянок або прийняття рішень на сесії місцевих рад 2/3 голосів депутатів. Принаймні такий підхід міг би стимулювати прискорення процесу розробки містобудівної документації на місцях та хоча б частково попередити конфлікти, пов'язані із хаотичною забудовою територій.

Формальні та фактичні цілі лобістів

Формально цілі суб'єктів законодавчої ініціативи щодо статті 24 є благими - турбота про власників або орендарів земельних ділянок і надходження коштів за ці ділянки до місцевих бюджетів.Але фактично вони консервують корупційні практики і конфлікти між будівельниками, владою та громадою на місцевому рівні через хаотичну забудову, знищення зелених зон і розвиток територій на основі тіньових домовленостей між бізнесом і місцевою владою. Не дивно, що подібні законодавчі пропозиції можуть з'явитися і наступного року, оскільки навряд чи в місцевих бюджетах на 2015 р. буде передбачено кошти на розробку містобудівної документації. Корупційні практики приносять реальний дохід, і навряд чи на місцевому рівні може з'явитися бажання розробляти містобудівну документацію, а отже, і наступити на горло корупційним потокам від землевідведення та будівництва.

Що казати про занедбані регіони України, коли навіть Київ не має районних детальних планів забудови та зонінгу. А діючий Генеральний план столиці банально не виконується, попри вимоги чинного законодавства.

Зокрема, до діючого генплану Києва 2020 р. так і не було внесено понад 2000 поправок, попри твердження посадовців, зокрема головного архітектора столиці Сергія Целовальника, про внесення до вищезазначеного документа майже 3000 правок, які легітимізували будівництва на заборонених для цього територіях. І відповідь тут проста, хоча і неприємна для забудовників, які надто часто прикриваються фактично липовими документами при здійсненні своєї діяльності. Пояснюється це тим, що було прийнято лише рішення Київради про зміни генплану для окремих ділянок, але такі поправки вносяться тільки системно - за окремим рішенням про внесення змін до чинного генплану. Для внесення поправок потрібні науково-технічна робота з відповідним перерахунком балансів площ, радіусів обслуговування, зонування, обмежень тощо із внесенням змін до графічної частини, а також розрахунки за розділами.

Тож голослівні заяви про внесення коригувань до графічної і текстової частин діючого генплану-2020 фактично є свідченням ознак корупційних ризиків, пов'язаних із змінами видів використання і цільового призначення земельних ділянок. Однак про це керманичі Києва та депутати Київради не люблять згадувати, спокушаючись на "дивіденди" від забудовників, які шукають швидких ґешефтів на зведенні чергових "свічок" у дворах будинків чи за рахунок ущільнення земельних зон або інших видів земель, поступово перетворюючи столицю на мегасело. І це - попри існування генплану Києва-2020 та розробку нової версії цього документа до 2025 р. А що говорити про міста, де генплани взагалі відсутні?

У контексті аргументів щодо браку коштів у місцевих бюджетах на розробку містобудівної документації показовою є ситуація в Києві. Тут існування діючого генплану міста, розробленого на період до 2020 р., не завадило "знайти" у бюджеті міста на розробку "нової" версії документа-2025 більш як 16 млн грн, витрачених протягом шести років.Хоча прожект так і не був завершений і прийнятий, зважаючи на спротив громади та незалежних експертів. А скільки генпланів міст обласного значення можна було б розробити за 16 млн грн, які бюджет Києва фактично викинув на вітер для легалізації земельних махінацій? Тож кошти знайти можна завжди, аби лише було б бажання їх шукати…

Важливо зазначити, що згідно із Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" саме генплан визначає функціональне призначення детальних планів територій.

Лобісти існуючого статус-кво в парламенті, як і їх попередники та представники в уряді Яценюка, досі не спромоглися вирішити проблему розробки схем, генпланів, детальних планів, зонінгів. Причини банальні - практика землевідведення без затвердженої містобудівної документації є надзвичайно вигідною з точки зору отримання корупційної ренти, а руйнування фактичної монополії трьох державних інститутів, відповідальних за розробку документації державного та регіонального рівнів (Державне підприємство "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпромісто" ім. Ю.Білоконя (І.Шпилевский), Державне підприємство "Науково-дослідний і проектний інститут містобудування" (М.Сюр), Державне підприємство "Український державний науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва" (О.Чижевський), дало б змогу значно зменшити вартість робіт із підготовки містобудівної документації. І нарешті наблизити час чітких, прозорих і зрозумілих правил гри при землевідведенні та містобудуванні.Логічно, щоконкуренція дала б можливість зекономити кошти місцевих громад на розробку містобудівної документації.

Однак ні перше, ні друге просто банально не вигідно "капітанам" корупційних схем - міським головам і більшості депутатів місцевих рад. Клієнтами цих "капітанів" є забудовники,які намагаються отримати землю там, де вона не може бути відведена, уникнути відповідальності за недобудовані об'єкти та самовільне будівництво, сховатися від сплати пайової участі, уникнути справедливої ціни за оренду землі під забудову тощо. І тому логічно, що знову і знову з'являються законопроекти щодо відтермінування окремих норм основного містобудівного закону під прикриттям турботи про права землевласників. Наслідок такої "турботи" - продовження практики "боїв без правил" при землевідведенні та містобудуванні, а також ігнорування інтересів держави і громад при розвитку територій. А звідси і конфлікти через неврахування інтересів громад або держави.

Згідно із законопроектом №0907(щодо реалізації національного проекту "Технополіс") пропонуються зміни до статті 40 Закону "Про регулювання містобудівної діяльності", якими передбачається звільнити від сплати пайової участі замовників "об'єктів будівництва та інженерно-транспортної інфраструктури в ході реалізації національного проекту "Технополіс" - створення інфраструктури інноваційного розвитку та високих технологій" і його складових". Законопроект ще уряду Азароваозначав для столичного бюджету втрату 600 млн грн пайових внесків від будівництва за Національним проектом "Технопарк" (вартістю 6 млрд грн). Пільгу мала отримати компанія К.А.Н. Ігоря Ніконова, який є чинним заступником голови КМДА В.Кличка. За наявною в тому числі і на її веб-сайті інформацією, саме ця структура мала бути підрядником запланованого будівництва "Технополісу".

Через суспільний резонанс з приводу так званого технопарку в Біличанському лісі, що мав би дивним чином перетворитися на житловий масив, лобістам із числа депутатів УДАРу не вдалося протягнути вищеназваний законопроект. 25 грудня 2014 р. вручено подання на його зняття з розгляду як такого, що втратив актуальність.

За оприлюдненою публічно ще в листопаді минулого року одним із авторів цієї статті інформацією, найцікавіше, що ніякого "Технопарку" там не планувалося - на карті детального плану забудови території ділянки "Біонік Хілл" і згідно з протоколом архітектурно-містобудівної ради за підписом головного архітектора столиці С.Целовальника, на місці "Технополісу" планується збудувати майже сто житлових будинків з мінімальною кількістю об'єктів соціальної інфраструктури. Зрозуміло, що в жертву такій грандіозній елітній забудові посеред лісу мали бути принесені "зелені легені" столиці, про які так багато говорить і пише головний архітектор столиці.

***

Законопроекти в сфері землевідведення та містобудування, попри зміну складу парламенту, за рідкими винятками пропонують продовження вже відпрацьованої практики відтермінування введення в дію невигідних для діючої будівельної "еліти" та її покровителів у владі норм профільного містобудівного закону, яким вимагається відводити земельні ділянки та змінювати їхнє цільове та функціональне призначення на основі затвердженої містобудівної документації.

Відсутність у представлених у нинішньому парламенті політичних сил чітких позицій у питаннях містобудування та розвитку територій дає їм широке поле для маневру у лобіюванні різних груп інтересів у рамках власних законотворчих ініціатив. Чи не час уже зупинитися та нарешті почати наводити лад із землею та нерухомістю, що мають стати важливими джерелами наповнення місцевих бюджетів, враховуючи прийняті зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, що запустили урядову реформу в сфері децентралізації? Адже продовження гри без правил веде до консервації корупційних практик і до втрат місцевих бюджетів, у разі існування яких годі й говорити про їх реальну спроможність і самостійність.

Матеріал підготовлено на основі досліджень Фундації "Відкрите суспільство" www.osf.org.ua