Чому замість глобального проєкту відновлення краще розвивати тисячі маленьких громад

Міжнародна цивілізована спільнота вже оголосила про плани потужної фінансової допомоги Україні, аналогічні до плану Маршалла, у відновленні зруйнованої війною інфраструктури.

Українські урядовці також готуються до освоєння цих коштів, що їх збираються витрачати з централізованого державного Фонду, який (за їхнім задумом) наповнюватиметься із зовнішніх джерел, включаючи:

• стягнуті з держави-агресорки активи;
• прямі внески країн-партнерок;
• кошти структурних та інвестиційних фондів ЄС;
• пільгове фінансування міжнародних фінансових організацій;
• внески приватних донорів (потенційних стратегічних інвесторів);
• кошти від розміщення боргових цінних паперів Фонду під міжнародні гарантії.

Йдеться про чималі суми, бо, за оцінками Мінекономіки, тільки прямі збитки (без урахування втрат економічного зростання) для інфраструктури України вже сягають щонайменше 120 млрд дол. США.

Однак дещо насторожує негативний український досвід міжнародного фінансування інфраструктурних, енергетичних, природоохоронних проєктів, вибірка коштів за якими становить менш як половину (невикористаними залишилися близько 7 млрд дол.). Якщо роками нам не вдається завершити лише п’ятдесят проєктів, як можна братися за п’ятсот? В який спосіб нам слід диверсифікувати ризики, звівши до мінімуму втрати і заохотивши якнайбільшу кількість зацікавлених у кінцевому результаті гравців?

Згідно з аналітичним звітом ООН, присвяченим питанням післявоєнного відновлення (UN, Crisis Preventionand Recovery Report, 2008), лише половина постраждалих країн спромоглися швидко відновитися у післявоєнний період, ефективно використавши міжнародну допомогу. І, здається, є один польський лайфхак, що допоможе нам не увійти до групи країн-лузерів, які, навіть маючи гроші, не змогли ними розпорядитися.

У далекому довоєнному 2019 році я вивчав у Польщі досвід випусків інфраструктурних муніципальних облігацій місцевими емітентами, польськими аналогами наших об’єднаних територіальних громад — ґмінами та містами зі статусом повітів.

І був приємно вражений тим, як класно побудовано польську систему державного фінансування, що наділила ринковою ініціативою всі місцеві громади, зробивши з них надійних інвестиційних партнерів. Не буду занурюватись у фахові тонкощі облігаційних випусків, а лише зауважу важливі аспекти польської реформи місцевого самоврядування, яка сприяла залученню прямих і портфельних інвестицій в економіку Польщі у перші ж три роки після вступу до ЄС 2004-го в загальній сумі понад 52,3 млрд дол.

Такого результату було досягнуто завдяки фінансовій децентралізації на користь саме ґмін і повітів. Їхня спроможність залучати інвестиції базується не лише на їхньому правовому статусі юридичної особи, а й на незалежному управлінні коштами громади: починаючи від можливості вільно відкривати рахунки у комерційних банках і аж до права залучати банківські кредити та розміщувати публічні облігаційні займи. У Польщі немає державного казначейства, яке тримає кошти місцевих бюджетів і санкціонує ті чи інші витрати громад залежно від стану єдиного казначейського рахунку, а місцеве Міністерство фінансів не може стати на заваді розміщенню облігацій місцевих позик, якщо емітент дотримується встановлених законом правил.

Тобто польська влада свідомо замість глобального проєкту з відновлення економіки розвиває одночасно тисячі маленьких економік у кожному населеному пункті, в кожній громаді. Так, в Україні також було здійснено фіскальну децентралізацію, але відмінності є, і вони принципові.

Приблизно половина дохідної частини місцевих бюджетів формується за рахунок власних доходів, інша половина — за рахунок дотацій, тобто цільових видатків із держбюджету та субвенцій від Міністерства фінансів. Дотації поділяються на основну (квотну) частину, освітню дотацію та дотацію вирівнювання. Субвенції розраховуються на кількість жителів у громаді і також мають загальну та освітню частини (див. рис. 1–2). Наче й у нас схожа структура, але…

За польським законом «Про державні фінанси», усі дотації та субвенції прозоро розподіляються між місцевими громадами за заздалегідь визначеною формулою розрахунку. Такий розподіл не може змінюватися через примхи урядовців, навіть міністра фінансів або президента. Навпаки, якщо громада надає послуги уряду з догляду за інфраструктурними об’єктами державного значення чи несе інші подібні видатки, вони враховуються розподілом дотацій. Є непоодинокі випадки судових позовів із боку місцевих громад до Мінфіну, якщо виникає непорозуміння щодо справедливого розподілу коштів із державного бюджету в частині, що має належати громадам. Кожна громада прагне підвищити кількість населення та робочих місць, аби збільшити не лише власні доходи громади, а й свою частку при розподілі субвенцій, запроваджуючи проєкти житлової та соціальної забудови, доріг, комунальних та інженерних мереж тощо.

Контроль за плануванням видатків у межах надходжень і запобіганням дефіциту здійснюється регіональними рахунковими палатами разом із «бестією» — комп’ютерною програмою BeSTi@, з якими неможливо ані домовитись, ані «порішати».

Польські регіональні рахункові палати (RIO) не мають нічого спільного з Рахунковою палатою України та її територіальними управліннями. Вони не здійснюють перевірок і ревізій на завдання парламенту чи когось іще. Це незалежні органи зовнішнього контролю і нагляду за органами територіального самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері та сфері держзамовлень. Ці палати забезпечують інформаційну підтримку громад, проводять консультації в питаннях обліку, планування та коригування місцевих бюджетів, включаючи інструктаж і навчання фахівців. Вони ж визначають ліміти боргових залучень (кредитних позик і випусків облігацій), дотаційних призначень, місцевих податків, зборів, тарифів, фінансової звітності та довгострокового фінансового планування на три роки і більше.

Відповідно до польського законодавства, орган місцевого самоврядування не може ухвалити бюджет, якщо заплановані поточні видатки перевищують заплановані поточні доходи, збільшені на профіцит бюджету минулих років і вільні кошти. Це робить громади жаданими безризиковими позичальниками для комерційних банків та інвесторів, бо фактично вони мають непряму державну гарантію збереження плато- та кредитоспроможності.

Так, зазвичай запозиченнями можна легко приховати дефіцит бюджету. Але не у цьому випадку. Будь-які боргові залучення здійснюються виключно для фінансування капітальних видатків і не можуть витрачатися на поточні цілі, а нецільове використання коштів є кримінальним злочином.

Потенційна можливість для здійснення зовнішніх і внутрішніх запозичень місцевими територіальними громадами розраховується за прозорими алгоритмами у програмі BeSTi@ на багаторічний період з урахуванням майбутньої зміни структури надходжень унаслідок капіталовкладень. Функціонал системи BeSTi@ дає можливість звітувати й планувати бюджети, позики та облігаційні залучення. І користується нею вся адміністративна вертикаль, починаючи від маленької ґміни і закінчуючи Міністерством фінансів (див. рис. 3).

Зрештою, банки у Польщі конкурують між собою за можливість позичати місцевим територіальним громадам, надаючи кредити або купуючи їхні облігації місцевих позик. При цьому останні вже замінили звичайні кредити, за якими необхідно проходити доволі складні тендерні процедури відбору кредитора. Натомість, організувавши за комісійну винагороду облігаційний випуск і викупивши весь його обсяг на правах андерайтера, банки, крім комісійних і відсоткових доходів, отримують додаткові преференції (порівняно з кредитом), бо такі облігації є більш ліквідними, хоча на практиці їх дуже мало обертається на Варшавській фондовій біржі, тому що банки не поспішають їх продавати, утримуючи у своїх інвестиційних портфелях як надійні активи.

За усталеними підходами ЄС, будь-яка громада, що планує залучити капітальні інвестиції у місцеву інфраструктуру, має своїм коштом профінансувати принаймні 25% від їхнього загального обсягу. Саме ці кошти почали надходити з позикових джерел завдяки реформі децентралізації. Саме фінансова децентралізація перетворила дещо відсталу постсоціалістичну країну на квітучу сучасну Польщу, яка є прикладом успіху для України.

Більше статей Сергія Волкова читайте за посиланням.