ОРЕНДА НАЗАВЖДИ, АБО ЧОГО ВЧИТЬ ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД

Наприкінці минулого року «ДТ» в публікації «За все заплатить населення» (№ 48 від 13 грудня) розповіло про передачу в оренду «Одесводоканалу» одній із комерційних структур. У самій Одесі цей крок мерії викликав бурхливу й неоднозначну реакцію. Через поспіх із затвердженням і таємність, у якій рішення готувалося, навіть сьогодні, коли пристрасті вщухнули, залишається відчуття якогось підступу.

Міська влада вирішила, що в умовах дефіциту бюджетних коштів інвестиції на суму 500 млн. грн. — справа вартісна. Цю суму фірма «Інфокс» пообіцяла вкласти в реконструкцію водоканалу протягом семи років. Натомість влада надала фірмі пільгу в орендній платі. І можливість експлуатувати прибуткове підприємство, яке одержуватиме на свій розвиток щороку приблизно 20 млн. грн., закладених у тарифі на воду для підприємств та організацій міста.

Природно, постає запитання, наскільки така «угода» вигідна городянам і місту в цілому? І навіщо об’єкт, від якого залежать життєзабезпечення міста і здоров’я населення, передавати в оренду на такий величезний термін — аж 49 років? Якої думки щодо цього фахівці? І яка, нарешті, політика держави в питаннях розвитку водного господарства країни — наскільки вона стикується з діями одеської мерії, яка, до речі, уже заявила про необхідність передачі в оренду теплопостачальних підприємств?

На жаль, держчиновники не наважуються відкрито коментувати й говорити все, що вони з цього приводу думають. Хоча в них ті ж самі запитання й сумніви. А ось стосовно документів у Програмі реформування й розвитку житлово-комунального господарства на 2002—2004 роки й на період до 2010 року сказано, що експлуатація об’єктів комунальної теплоенергетики, водопостачання та водовідведення може здійснюватися підприємствами різних форм власності на основі контрактів на управління, договорів оренди, концесії. При цьому зазначається, що слід враховувати особливості цих підприємств. Наголошується на необхідності ефективного регулювання з боку центральних і місцевих органів влади, про проведення моніторингу їхньої діяльності, про забезпечення прозорості при формуванні тарифів та про багато іншого.

Стратегія підвищення ефективності роботи житлокомунгоспу України передбачала розробку порядку передачі (на конкурсних засадах) цих цілісних майнових комплексів в управління, оренду, концесію. Але, хоч терміни давно минули, такого документа досі немає. У зв’язку з цим можна говорити, що одеська мерія діяла за принципом: що не заборонено законом, те дозволено.

Тим часом передача в оренду систем водопостачання міста-мільйонника — крок для України новий і відповідальний. У таких випадках «перша чарка колом» може дорого коштувати. Навіть у розвинених країнах вважають, що залучення приватного капіталу у сферу водопостачання й каналізації не завжди сприяє підвищенню її ефективності і навіть провокує нові проблеми, які супроводжуються потужними корупційними скандалами й десятками тисяч судових справ про порушення прав споживачів. Що у зв’язку з цим може чекати на українського споживача? Не слід забувати, що в розвинених країнах сформоване громадянське суспільство, існує сильне державне регулювання, є законодавчі акти, які визначають правила гри, а також незалежна судова система, що дозволяє долати нові проблеми або не допускати їх.

У цьому плані дуже показовий конфлікт між мером Нью-Йорка Рудольфом Джуліані та главою контрольно-фінансового управління міста Аленом Дж. Гевесі у зв’язку з пропозицією продати систему водопостачання Нью-Йорка — так звана справа «Джуліані проти Гевесі». На початку 1995 року в умовах бюджетного дефіциту мер Джуліані запропонував продати її за 2,3 млрд. доларів. Пан Гевесі відмовився дати згоду організації на випуск облігацій, необхідних для фінансування цієї угоди, мотивуючи тим, що продаж системи водопостачання не відповідає інтересам населення міста і його майбутньому добробуту. Адміністрація міста подала в суд. На початку 1997-го апеляційний суд штату Нью-Йорк ухвалив, що такий продаж суперечить закону про муніципальне фінансове управління водного господарства.

А на що може розраховувати український споживач, з огляду на наші методи та правила гри? Рішення про передачу одеського водоканалу в оренду готувалося тихцем. А затверджувалося під оплески депутатського корпусу. І це тоді, коли сесію пікетували представники політичних партій, коли громадськість обурювалася, вимагаючи обговорення шляхів реформування водоканалу, надання річного звіту про діяльність та фінансові результати цього підприємства, а також відкритості й прозорості в усьому, що стосується об’єктів водопостачання.

Відповідно до Орхуської конвенції, ратифікованої Україною 1999 року, держава зобов’язана розробляти і впроваджувати механізми активного інформування й залучення громадськості до розв’язання екологічних проблем. У контексті реформування водного сектора ці механізми передбачають широке опитування й участь громадськості в робочих групах та комісіях, проведення громадських консультацій і слухань, громадського контролю й експертиз (державної теж), забезпечення прозорості угод між водоканалами та місцевою владою, ведення відкритих переговорів про залучення приватного сектора до розв’язання проблем водопостачання й каналізації. І все це для того, щоб громадяни мали гарантоване право на доступ до безпечної питної води.

Одеська влада ці вимоги проігнорувала. Вона вела переговори таємно від городян і громадськості, поставивши всіх перед фактом. Можливо, влада не ознайомлена з Орхуською конвенцією? Але ж державна програма реформування житлокомунгоспу містить ті самі вимоги: гласність і прозорість при затвердженні рішень, формуванні тарифів, залучення громадськості до проведення заходів, пов’язаних із реформуванням, тощо.

Загалом, за відсутності дійових регуляторів і форм прямого впливу споживачів на сферу водних послуг одесити ризикують одержати найдорожчу в країні воду. Навіть досвід європейських країн показує: після приходу приватних структур споживачі часто зіштовхуються з підвищенням тарифів і жорсткішими фінансовими вимогами. Причому орієнтування на одержання прибутку в умовах природної монополії призводить до невиправданого подорожчання цієї соціально значимої послуги. Усе це позначається не тільки на добробуті населення, а й на конкурентоспроможності підприємств і взагалі на економічному здоров’ї міста. Відтак у європейських країнах — скрізь, крім Великобританії і Франції, — системами водопостачання й каналізації управляє переважно державний сектор. Та й в інших розвинених країнах співвідношення між державними та приватними компаніями не на користь останніх.

У США, приміром, близько 40% із понад 60 тис. компаній питного водопостачання — приватні. Проте обслуговують вони, за даними Агентства з охорони довкілля США, не більше 15% населення країни. А у сфері очищення стоків на їхню частку припадає менше 2% із 16 тис. станцій очищення. І менше 10% цих станцій експлуатують приватники за контрактами.

Цікаво, хтось враховував зарубіжний досвід? Певна річ, для нашої країни з перехідною економікою він, можливо, не цілком прийнятний. Хоча, як відзначають фахівці, у більшості країн переважно одні й ті самі проблеми і завдання. Це — зменшення втрат води, заміна й розширення мереж, удосконалення технологій, формування сталих і справедливих тарифів, пошук інвестицій, — що ключове для будь-якого водного підприємства. Тож для України мають бути корисні підходи й орієнтири, розроблені в інших країнах, які дають можливість порівнювати роботу приватних і державних або муніципальних підприємств. Але для тих, хто збирається заводити «роман» з іноземними компаніями, досвід інших країн особливо повчальний.

Напередодні доленосної сесії міськради, що дала добро на оренду «Одесводоканалу», екологічна громадська організація «Мама-86» спробувала привернути до цього досвіду увагу депутатів, чиновників, журналістів. За фінансової підтримки Нідерландів вона реалізує проект «Питна вода в Україні». Зокрема представлено матеріали про досвід приватизації у США й роботу, проведену дослідницькою групою Міжнародних комунальних служб (ДГМКС) Школи обчислювальної техніки і математики Гринвічського університету в Лондоні. (Її засновано 1998 року для виконання практичних досліджень у сфері приватизації комунальних послуг, глобалізації та корупції.) Це дослідження грунтується на широких спостереженнях, проведених протягом останніх років. І містить дуже цінне зауваження про те, що вода — суспільне благо і є правом людини, а не просто економічним товаром, який одержують лише ті, хто може заплатити. Звідси висновок: системи водопостачання й каналізації не слід віддавати на відкуп приватним структурам.

Слід відзначити, що цю роботу підготували на противагу публікаціям, які обстоюють чільну роль приватного сектора. І у зв’язку з цим вона має певну спрямованість. Зокрема у передмові зазначено, що такі організації, як Світовий банк, МВФ і транснаціональні водні компанії, обстоюють думку, що шлях до розв’язання проблем — це залучення в цей сектор приватника. Вони ставлять приватизацію в будь-якій формі однією з умов надання фінансування. І таким чином підштовхують країни, що розвиваються, до приватизації систем водопостачання і каналізації.

У зв’язку з цим зазначена робота ілюструє проблеми, що постали внаслідок залучення приватного сектора. І показує переваги, які забезпечують державні або муніципальні водні підприємства — постачальники послуг переважній більшості населення розвинених країн. Саме вони і є серйозними конкурентами для приватних компаній.

Що цікаво, передачу в управління, концесію, оренду розглядають у цій роботі як форми приватизації. Передачу в оренду «Одесводоканалу» багато фахівців теж назвали прихованою приватизацією, із чим влада міста категорично не згодна, назвавши цю заяву, та й решту критичних оцінок стосовно оренди політичною тріскотнею.

Але повернімося до зарубіжного досвіду.

Всю систему водопостачання й каналізації повністю продано тільки у Великобританії. У решті країн найпоширенішою є французька модель, що включає концесію й оренду, коли приватний підрядчик збирає всі доходи водних служб, фінансує їх управління й утримання і залишає собі різницю як прибуток. Жорсткіша форма — агентська угода, коли компанія одержує комісію за управління, але не розпоряджається доходами.

Якщо говорити про концесію, то довгострокові договори укладаються зазвичай на 20—30 років. Будівництво й управління конкретним водним або каналізаційним підприємством зазвичай теж є концесією на такий самий термін. Ці договори дуже складно перервати в разі незадовільного надання послуг. Компанії вимагають компенсацій, що перетворює розрив договору в недозволену розкіш. До речі, те саме може чекати й на Одесу в разі розриву договору оренди: місту доведеться відшкодувати компанії всі інвестиції, вкладені в реконструкцію водоканалу.

А стосовно самих інвестицій у роботі ДГМКС наводяться цікаві факти. Приватні компанії, порівняно з муніципальними, на одній й ті самі цілі називають набагато вищі суми. В угорському місті Дебрецен прокладання 23 км труб обійшлося на 40% дешевше, ніж планувала витратити на ці самі роботи приватна компанія. На щастя, міська рада відхилила її приватизаційні пропозиції.

У США, де в багатьох муніципалітетах тарифи теж не забезпечують адекватного покриття видатків, а їх підвищення для виборних посадових осіб є непопулярним кроком, роблять вибір на користь приватизації станцій водопостачання та очищення стоків. Але найпоширенішим досвідом стає партнерство приватного й державного секторів. У його рамках приватні компанії беруть на себе функції управління водними підприємствами на умовах контрактів терміном від трьох до п’яти років.

Проте, як відзначають дослідники, проблеми виникають при всіх формах приватизації. І практично в усіх країнах вони однакові: підвищення цін на тлі слабких результатів приватного управління, складність розірвання договорів концесій та багато іншого. Приміром, 1997 року систему водопостачання Будапешта було частково приватизовано на основі договору про управління. А в липні 1999-го муніципалітету представили бізнес-план, яким прогнозувалися чисті збитки, зниження доходів і при цьому — величезні суми премій керівництву.

У ряді країн транснаціональні компанії використовують доходи від систем водопостачання для субсидування інших глобальних інвестицій. По суті, вони перетворюють водні підприємства на дійну корову з метою фінансування своєї основної діяльності. При приватизації неможливо, як відзначають дослідники, запобігти використанню приватними компаніями доходів від водопостачання для фінансування інших видів діяльності. Причини? Складність регулювання, відсутність прозорості, таємність і корупція.

Спеціалісти з ДГМКС відзначають часте превалювання в договорах із комерційними компаніями конфіденційності й таємності, що дозволяє максимізувати прибуток. Приміром, одна з компаній, яка взяла в концесію водні системи в Кочабамбі (Болівія), відмовилася розкрити свої фінансові моделі, використовувані при розрахунках підвищення ціни, посилаючись на те, що сама модель — комерційна таємниця.

Приватні оператори нерідко наполягають на тому, щоб і сам договір залишався таємницею, навіть для депутатів міськради, які є стороною договору. У Форті Бофор (Південна Африка) договір заборонено показувати будь-якому представникові громадськості без офіційного дозволу компанії. У Марокко один із консорціумів одержав водну концесію в Касабланці від короля, про що міськрада не знала до останнього часу. А в Одесі депутати дізналися про передачу водоканалу в оренду за кілька днів до сесії.

Рекомендації ДГМКС — уникати таємних домовленостей і контрактів. Інформація про фінансування, тарифи на воду має бути максимально прозорою. На їхню думку, державні підприємства, порівняно з приватизованими, мають перевагу — вони не потребують таємності. Правда, для нашої країни це твердження не цілком справедливе.

Інформація про формування тарифів на воду, про баланс «Одесводоканалу» і до його оренди, коли воно було комунальним підприємством, зберігалася за сімома печатями. Навіть парламентська комісія, спеціально створена для перевірки вмотивованості тарифів на воду в Одесі, була змушена звертатися в Генпрокуратуру, щоб одержати доступ до інформації. Така державна структура, як КРУ, свій акт перевірки фінансово-господарської діяльності «Одесводоканалу» назвала закритою інформацією у відповідь на прохання кореспондента «ДТ» ознайомити з її результатами. Але в тому, що одержувати інформацію буде ще складніше тепер, коли водоканал у приватних руках, немає сумнівів.

Як відзначають зарубіжні дослідники, муніципалітети зазвичай очікують, що приватизація дасть їм фінансові вигоди і вони зможуть використовувати грошові надходження для зниження боргів та поповнення бюджету. Однак у Франції в такому способі наповнення скарбниці вбачають серйозну проблему. У національному аудиторському звіті сказано, що приватизація з допомогою концесії перетворилася на спосіб поліпшення балансів муніципалітетів за рахунок споживачів—платників податків. І з 1996 року міським радам заборонено продавати концесії приватним компаніям, які потім свої видатки на їх купівлю перекладають на споживача. У Будапешті 1997 року концесію з водопостачання віддали консорціуму, який пообіцяв міськраді на 3 млрд. форинтів більше, ніж конкурент, але й ціну за кубометр води він установив на три форинти вищу...

На одеситів чекає, слід гадати, така сама перспектива. І хоча від оренди міська скарбниця нічого істотного в найближчі сім років не матиме, зате, як стверджують фахівці, 500 млн. грн. інвестицій компанія захоче не тільки повернути, а й примножити. «ДТ» в публікації «За все заплатить населення» про це докладно писала.

За договором оренди «Одесводоканалу», фірма «Інфокс» у разі зміни податків, мінімальної зарплати, ставок обов’язкових платежів і зборів, змін цін на енергоносії має право коригувати тарифи, хоча право їх затверджувати або не затверджувати залишається за міськвиконкомом. До чого це призведе, покаже час. Але сьогодні передачу одеського водогону в приватні руки розцінюють і як можливість для нових господарів впливати з допомогою тарифної політики на настрої електорату. Як це в нашій країні часто буває. Підтвердження того — недавня заява Президента країни Л.Кучми про неприпустимість у нинішньому році (тобто напередодні президентських виборів) підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги та його розпорядження про створення комісії, пов’язаної з перевіркою очікуваного підвищення плати за житло в Одесі.

Підсумовуючи, можна сказати: вода не повинна ставати інструментом для наживи. Саме такий висновок напрошується після ознайомлення з роботою дослідницької групи Міжнародних комунальних служб. І цей висновок аж ніяк не стикується з тим, у чому щоразу, напередодні чергового підвищення цін, намагається переконати населення влада, посилаючись на досвід інших країн. Мовляв, хочете як у них — платіть відповідно...