Об'єднані громади: роздвоєння сутності

Незважаючи на тривале несхвалення депутатами облради попереднього скликання Перспективного плану формування територій громад, Тернопільська область стала лідером серед регіонів, де цей процес стартував знизу.

З 1 січня 2016 р. тут розпочали діяльність 26 об'єднаних громад (загалом по Україні їх поки що 159). Утім, передані їм повноваження із наявними фінансами, хай там як, не збігаються. В медицині це називають роздвоєнням свідомості.

У грудні 2015-го новий склад облради, де ВО "Свобода" в меншості і не володіє блокуючим пакетом голосів, таки схвалив Перспективний план із формування 26 об'єднаних громад (ОГ). Керівництво облдержадміністрації назвало цей документ проміжним. Бо ще готують так званий доопрацьований варіант із 27–29 ОГ, який невідомо коли буде сформовано і винесено на розгляд облради. А перший, скорочений, план одразу затвердив Кабмін, визнавши всі запропоновані громади спроможними. Урядовці керувалися простою логікою: не намагаймося зупинити те, що пішло самопливом.

І вже з січня поточного року бюджети об'єднаних громад стали наповнюватися на новій податковій базі. До їхніх скарбниць стало надходити 60% податку на доходи фізосіб (як до районного бюджету), 100% єдиного податку, 100% плати за землю і решта - менш значущі податки і збори, які збирають на відповідній території. Бюджети ОГ вийшли на прямі міжбюджетні відносини з держскарбницею, почавши отримувати освітню і медичну субвенції.

І тут далася взнаки ненапрацьована законодавча база, яка не дає змоги ОГ повноцінно працювати. Здоровий глузд підказує, що вони повинні отримати у власність загальноосвітні школи, лікарні, будинки культури та інші об'єкти, що розташовані на їхній території, але нині перебувають у районній комунальній власності. Принаймні для того, щоб рада громади визначила, які об'єкти цій спільності потрібні, і могла ефективно ними управляти. Врешті, зробити таку передачу зобов'язує ст. 39 Перехідних положень Бюджетного кодексу. Однак у згаданій статті не вказано, до якого часу слід передати майно.

Велика частина ОГ, де збереглася промисловість, здатні утримати нинішню районну (номерну) лікарню, яка розташована в адміністративному центрі. Тобто громади спроможні мати на своїй території не тільки первинний, а і вторинний рівень надання медичних послуг, забезпечений відповідною субвенцією. Але районна влада і залежні від неї депутати, зрозуміло, зволікають із такою передачею... Саме тому на момент написання статті на Тернопіллі бюджетні заклади було передано громадам трохи більш як половиною райрад.

Натомість об'єднані громади ще й змушені передавати в район частину коштів, зокрема освітньої і медичної субвенцій, на утримання шкіл і лікарень, які розміщуються на їхніх територіях.

Розглянемо кращий варіант, в якому загальноосвітні школи таки передали громадам. Ці бюджетні установи утримуються майже виключно за рахунок субвенції. Міністерство освіти і науки не розробило нових нормативів фінансової забезпеченості закладів освіти, відхрещуючись прийняттям ВР нового базового закону про освіту, хоча при чому тут він - незрозуміло. Саме Міносвіти не виробило і не запропонувало Мінфіну нових критеріїв витрат на учня, які базувалися б на якості надання освітніх послуг.

Крім того, у Закон "Про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень)" уряд заклав підступну норму: "…із 01.09.2016 фінансування загальноосвітніх шкіл, кількість учнів у яких складає менше 25 осіб, за рахунок освітньої субвенції не здійснюється". А більшість новостворених об'єднаних громад області мають по 3–5 таких малокомплектних шкіл. І не зможуть їх утримувати за рахунок власних доходів. Тому будуть змушені закрити невеликі навчальні заклади.

Нехитрий вихід із ситуації - налагодити підвезення дітей до більших шкіл, де учні отримуватимуть кращі знання і де більш комфортні умови перебування. А з цим у тернопільській глибинці традиційно не складається: мало того, що шкільних автобусів хронічно бракує, та ще й 11 із них у 2014 р. забрали для потреб АТО. Де ж компенсація втраченого? Хтось реально порахував фінансову забезпеченість громад відповідно до всіх цих повноважень? Адже деклароване урядом зростання надходжень до місцевих бюджетів - це середнє арифметичне, а ситуація на місцях часто дуже відрізняється від гарної статистики.

Під завісу 2015-го в область надійшла частина коштів невикористаної освітньої субвенції для придбання шкільних автобусів - сумарно понад 50 млн грн. Передбачено, що 14,7 млн грн будуть спрямовані на закупівлю автотранспорту для тих місцевостей, звідки його забрали майже два роки тому. Крім того, 36 млн мають бути використані на умовах співфінансування з місцевими бюджетами та бюджетами ОГ. Але досі не вироблено пріоритетних напрямів витрачання цих коштів, не проведено конкурсів, тож бажані мільйони лежать мертвим вантажем на рахунках органів Держказначейства.

Діючі редакції законів "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" не передбачають створення в сільських, селищних і міських радах (а заодно і в радах сільських, селищних і міських об'єднаних громад, крім рад міст обласного значення) виконавчих органів. Ці органи нині є лише в райдержадміністраціях. А радам об'єднаних громад першочергово потрібно мати невеликі відділи освіти, охорони здоров'я, культури, щоб управляти переданими їм у власність об'єктами. У малих громадах, як, наприклад, у Колодненській, Лопушненській, Новосілківській, які налічують від 2,7 до 3,5 тис. жителів і мають мало бюджетних закладів, функцію таких органів управління могли б виконувати зведені гуманітарні відділи. Але вони, поза сумнівом, необхідні. Бо саме в їхній компетенції оголошувати і проводити конкурси на посади керівників шкіл, лікарень, будинків культури та ін., звільняти їх, переводити на інші посади.

Повчальним є досвід сусідньої Польщі, де глибоку реформу освіти було здійснено два десятиліття тому. Органам місцевого самоврядування - гмінам - передали у власність загальноосвітні школи разом із повноваженнями управління ними. Також забезпечивши їх виконання державною субвенцією. Далеко не всі ці заклади підпорядковуються по вертикалі Міністерству освіти. Частина з них утримується та керується самими гмінами. По суті, батьки дітей вирішують, хто буде директором школи, хто вчителюватиме, хто постачатиме харчування, чи отримуватимуть вчителі надбавки до зарплат та які. За роки реформи Польща за показником якості середньої освіти вийшла на 7-ме місце з понад 70 у рейтингу "Міжнародної програми оцінки освітніх досягнень учнів". Але для України така практика досі лишається фантастикою.

Склалася дивна ситуація: додаткові кошти для надання освітніх, медичних та інших послуг опинилися в бюджетах об'єднаних громад, а повноваження з управління бюджетними закладами і органи управління - в райдержадміністраціях. Керівництво райдержадміністрацій, їхніх управлінь і відділів не хоче втрачати важелі впливу на призначення директорів шкіл, головних лікарів, їхніх заступників, їх звільнення, працевлаштування педагогів, медиків тощо. Районні чиновники керують, як і раніше, підпорядковуючись вертикалі виконавчої влади.

Виконавча влада регіонів вдало маніпулює смислами об'єднання громад. Керівники облдержадміністрацій підкреслюють поки що лише одну перевагу новостворених громад - спрямування значних коштів держбюджету на поліпшення соціально-культурної та житлово-комунальної сфер. Перші особи не втомлюються повторювати, що торік Тернопільщина отримала з Державного фонду регіонального розвитку майже 100 млн грн, які були використані на будівництво, реконструкцію та ремонт 39 об'єктів, і майже всі вони розташовані в адміністративних центрах громад. Фінансування справді надходило вчасно, згідно з графіками. Та й недивно, адже це кошти, з яких можна поцупити пристойні суми… А у 2016-му лише для 26 новоутворених громад уряд передбачає держсубвенцію на формування інфраструктури в розмірі 128 млн грн.

Уряд і ВР дали старт реформі місцевого самоврядування і територіальної організації влади, проте не поспішають вносити зміни до згаданих законів. Але для того, щоб змінити ситуацію, не обов'язково чекати, поки знайдуться у ВР 300 голосів для затвердження змін до Конституції (щодо децентралізації влади), де сказано: "…органами місцевого самоврядування є рада громади як представницький орган та виконавчі органи місцевого самоврядування громади" (ст. 140). Бо навіть чинна редакція Конституції України (ст. 143) передбачає, що "органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади".

І якщо передача низки адміністративних послуг на рівень громад, старт муніципальної варти ще якось терплять у часі, то без створення найважливіших виконавчих органів рад новоствореним громадам украй важко обійтися. Тому правий директор офісу реформ у Тернопільській області Віктор Литвинчук, наголошуючи: "Якщо ми хочемо, аби влада була ефективною, а місцева демократія була максимально розвиненою, то у нас є лише один шлях - передати максимальну кількість повноважень, які є сьогодні у міністерств і територіальних підрозділів центральної влади, на найближчий до людей рівень - рівень територіальних громад, під їхню відповідальність, наділивши при цьому відповідними ресурсами".

Однак, судячи з усього, існуючий стан речей влаштовує найвищі органи влади. Бо вони і громади покликали до життя, і не похитнули вертикалі місцевих адміністрацій і територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади: відсотки хабарів за різні призначення на керівні посади, за роздачу земельних ділянок за межами населених пунктів пливуть нагору, а звідти доводять цифри голосів за партію, яка при владі, чи кандидата у президенти, спонукаючи владу на місцях застосовувати адмінресурс. Усім вигідно?