Заповітне місцеве самоврядування

1 квітня 2014 року новий уряд схвалив чергову Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Після Майдану не можна допустити, щоб її спіткала доля попередніх.

Винятково важливо адекватно сформулювати мету реформи місцевого самоврядування. Очевидно, що надання послуг населенню - це не мета, а лише засіб вирішення завдань цієї реформи. Тому, на наш погляд, необхідно уточнити її цілі й завдання, нейтралізувати можливі ризики на шляху реалізації.

Уявляється, що одним із найважливіших завдань місцевого самоврядування є забезпечення кожному громадянинові, незалежно від місця його проживання, рівних можливостей для здобуття якісної освіти.

Однак для більш як двох п'ятих жителів України, які проживають у сільській місцевості і в малих міських поселеннях, можливості ці обмежені.

Адже в умовах, коли економічне зростання супроводжується дедалі більшим заміщенням фізичної праці розумовою, розподіл суспільних благ і функціонування соціальних ліфтів залежать від доступу людей до освіти.

Така ситуація загрожує небезпечним зростанням соціальної нерівності, наростанням агресивності в суспільстві, звужує можливості його ефективного розвитку.

Ці та інші види діяльності місцевого самоврядування мають бути системно відображені з метою реформування й зафіксовані в його повноваженнях на всіх територіальних рівнях на основі принципу субсидіарності.

Беззастережно визнаючи невідкладність вирішення окресленої проблеми, необхідність уже цього року законодавчо забезпечити реформу, не можна не враховувати політичної нестабільності у країні, а відтак постаратися не давати деструктивним силам приводів для ескалації напруженості. Особливо це стосується моделювання адміністративно-територіальних одиниць у регіонах Південного Сходу.

Очевидно, що саме тут необхідно проводити насамперед інформаційно-роз'яснювальну роботу щодо реформування місцевого самоврядування й територіальної організації влади. Зазначене моделювання повинне мати об'єктивну основу і спиратися не на вигадки чиновників, а на рішення щодо схем планування території, які, відповідно до законодавства, проходять процес погодження та затверджуються на сесіях відповідних обласних і районних рад.

Для ухвалення Верховною Радою України рішень про створення нових укрупнених адміністративно-територіальних одиниць базового та районного рівнів потрібне проведення відповідних робіт з установлення меж цих утворень. Це пов'язано зі значними фінансовими та часовими витратами.

Слід зазначити, що відповідно до Земельного кодексу України зазначені роботи здійснюються на основі рішень генеральних планів і схем планування території районів. Найважливіша роль генеральних планів громад для успішного функціонування місцевого самоврядування визначається й наступними факторами. Мета Генерального плану - розробка довгострокової стратегії ефективного використання території як найважливішого ресурсу розвитку громади, ареалу своєрідної взаємодії природи, виробництва і людини, сукупності конкурентних переваг та обмежень розвитку, які змінюються від місця до місця. Це визначає міру інвестиційної привабливості простору і дозволяє не тільки обґрунтувати раціональне взаєморозміщення різних функціональних об'єктів (промисловість, житло, рекреація тощо), а й прогнозувати найбільш доцільні види й масштаби діяльності на тих чи інших територіях. Недарма в ухваленому Радою Європи 2008 року Маніфесті нової урбаністики встановлено, що контроль за використанням земель дозволяє контролювати розвиток міст.

Тому наявність генеральних планів забезпечує отримання не тільки значного соціального та екологічного, а й економічного ефекту, насамперед шляхом зростання доходів від використання землі.

1898 року страхове товариство "Россия" викупило 1 га землі в районі нинішнього Київського пасажу за 1 млн руб за тодішньої купівельної спроможності цієї валюти. А 2012 року від продажу землі Київ отримав усього 122 млн грн. Фактична відсутність у столиці актуалізованого Генерального плану та справжнього місцевого самоврядування призвела до протизаконної забудови її територій, що деформує унікальне обличчя міста.

Відомо, що 80% інформації, яка використовується в процесі управління, - це просторова інформація. Органам місцевого самоврядування важливо, що Генеральний план виявляє наявні й потенційні конфлікти в розвитку громад, у використанні їхніх земель для проведення попереджувальних дій. Це дозволяє обґрунтувати зміст оперативної та стратегічної діяльності місцевої ради з урахуванням взаємоузгодження інтересів і солідарної участі бізнесу та громадян.

Бізнесу Генеральний план допомагає вибрати найбільш вигідні, що не суперечать інтересам громади, вид і місце розміщення своєї підприємницької діяльності.

Завдяки нещодавно встановленій відкритості матеріалів генеральних планів громадяни отримали можливість активно долучитися до прогнозування та реалізації свого майбутнього.

На Заході прийнято, що державна підтримка, інвестиції спрямовуються не стільки на задоволення потреб, скільки на розвиток можливостей. Генеральний план і покликаний виявляти ці можливості, внутрішній потенціал розвитку громади.

Відповідно до Закону "Про регулювання містобудівної діяльності" для початку проектування об'єктів будівництва орган місцевого самоврядування має надати забудовнику вихідні дані, зміст яких базується на рішеннях Генерального плану та плану зонування територій. Без наявності цих документів забороняється передавати забудовникам земельні ділянки і розпочинати будівництво. Але в більшості випадків актуалізовані генеральні плани, а тим паче плани зонування території, відсутні.

Для запобігання повній зупинці будівельного процесу закон дозволяє тимчасово, до розробки зазначених проектів, видавати вихідні дані з урахуванням застарілих генпланів. Але вони не враховували багатьох сучасних типів забудови. Це створює загрозу ухвалення неефективних рішень, що суперечать інтересам громади, і провокує корупцію. Так, нещодавно під час отримання півторамільйонного хабара за незаконну видачу вихідних даних було затримано архітектора Бориспільського району.

З огляду на викладене, Генеральний план, безумовно, є стратегічною програмою для солідарних дій усіх суб'єктів місцевого розвитку з визначенням шляхів ефективного функціонування місцевих рад базового рівня. Ці роботи мають ураховуватися при розробці планів і бюджетів місцевого самоврядування на черговий і два наступні роки.

Уявляється, що під час виборів голів рад адміністративно-територіальних одиниць базового рівня доцільно, щоб Генеральний план був передвиборною програмою для кожного кандидата. Переможцем такого політичного тендера має стати той з них, хто запропонує кращий план реалізації Генплану із зазначенням відповідальних виконавців, термінів вирішення ключових завдань, джерел фінансування та зобов'язанням щорічно звітувати перед громадою про хід реалізації, а через два роки добровільно піти у відставку, якщо план не виконується.

Із цього випливає нагальна потреба оновити генеральні плани. Уже цього року слід скорегувати методику та зміст цих робіт, надати їм більшої конструктивно-прагматичної спрямованості, щоб скоротити терміни і здешевити розробку.

Для підвищення конкурентоспроможності громад такі генеральні плани повинні містити вихідну інформацію для складання (за досвідом Англії, Канади та ін.) каталогів інвестиційно привабливих територій з характеристикою умов їх освоєння. Такі каталоги дають органам місцевого самоврядування змогу визначати та здійснювати заходи щодо залучення інвесторів (підготовка території, кадрів тощо), обґрунтовувати доцільність фінансової підтримки в цій справі з боку регіонального та центрального бюджетів. Такий досвід є, наприклад, у Словаччини, Чехії.

Тому, безперечно правильно, що саме Мінрегіон, відповідальний за розробку та реалізацію державної політики в галузі планування території, визначено головним центральним органом виконавчої влади з проведення реформи місцевого самоврядування.

Виходячи з функціональних обов'язків Мінрегіону, доцільно передати в його компетенцію питання використання земельних ресурсів (за винятком питань охорони сільгоспземель) і Службу геодезії та картографії.

Однак актуалізація генеральних планів, розробка планів зонування територій вимагає (навіть за умови оновлення методики) значних коштів, а також часу, бо відповідно до закону ці роботи мають фінансуватися за рахунок місцевих бюджетів. Надії на допомогу держбюджету за нинішніх умов невеликі. Крім того, через скорочення робіт із планування території останніми роками значно поменшало й профільних фахівців.

І чи зможе Верховна Рада (нинішня чи новообрана) дати 300 голосів для зміни Конституції України?

З іншого боку, є безумовною невідкладність (насамперед політична) проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Тому видається доцільним розпочати процес реформування вже 2015 року шляхом реалізації передбачених у Конституції України прав територіальних громад на:

- налагодження на добровільній договірній основі співробітництва сусідніх громад для вирішення спільних проблем розвитку. Таке міжмуніципальне співробітництво давно й успішно функціонує в багатьох країнах світу;

- добровільне об'єднання територіальних громад у єдину громаду.

Необхідні законопроекти, які передбачають державну підтримку для імплементації зазначених прав, підготовлено і, очевидно, вони можуть бути негайно ухвалені.

Функціонування таких структур стане найкращою пропагандою реформи і дасть (за необхідності) змогу внести корективи в механізми її реалізації.

Що ж до створення урядового комітету з проведення реформи, то з огляду на зростаючу у світі значимість і міжвідомчу сутність розвитку місцевого самоврядування, ефективного використання та планування територій, а також досвід розвинених країн, видається розумним зробити його не тимчасовим, а постійно діючим органом у цій сфері на чолі з прем'єр-міністром.

Заслуговує розгляду, на наш погляд, і питання про надання Всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування права законодавчої ініціативи. Таким правом подібні громадські організації володіли відповідно до Конституції УРСР 1978 року.