Адміністративна реформа, або Назад в СРСР

Коли в грудні 2010 року глава держави активізувався на ниві «оптимізації» системи центральних органів виконавчої влади, багато представників влади переконували ЗМІ та міжнародні фінансові інституції, що в Україні, нарешті, почалася адміністративна реформа, спрямована на боротьбу з бюрократією та економію державних коштів. Попри те що вже перші кроки президента викликали чимало запитань, починаючи від відсутності стратегії (програми) реформи і закінчуючи легітимністю вживаних заходів, нам усе ж таки хотілося вірити, що принаймні деякі з них робляться в інтересах суспільства і держави.

Проте після 2 лютого цього року, коли до парламенту потрапили президентські законопроекти «Про центральні органи виконавчої влади» (№8055) та зміни до закону «Про Кабінет Міністрів України» (№8056), стало зрозуміло, що влада - чи то свідомо, чи то в силу недолугості - обрала шлях на фактичну руйнацію виконавчої влади та знищення крихітних еволюційних досягнень у нашому механізмі урядування. Адже більшість ініціатив прямо повертають систему державного управління в Україні до практик радянського та пострадянського типу. Враховуючи, що махальні рухи одного «любимого журналістами» народного депутата можуть дуже швидко перетворити ці законопроекти на закони, вважаємо за необхідне ще раз звернути увагу і влади, і суспільства на ці законопроекти президента та їхні можливі наслідки.

В Україні вже важко когось здивувати порушеннями законів і навіть Конституції. Тому в цьому абзаці вкотре обмежимося лише переліком чергових зазіхань на Конституцію з боку глави держави. Зокрема в цих законопроектах президент пропонує на законодавчому рівні закріпити за собою повноваження: щодо призначення і звільнення заступників міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади (далі - ЦОВВ), затвердження Положень про ЦОВВ, давання обов’язкових до виконання «доручень президента» будь-якому органу виконавчої влади тощо. Вкотре нагадуємо, що цих повноважень президент не має за Конституцією, тому глава держави відповідно до приписів Основного Закону та неодноразових тлумачень Конституційного суду, не може «взяти» собі ці повноваження в інший спосіб. Уперше нинішній верховний головнокомандувач деякі з цих повноважень уже приміряв на себе в останній редакції Закону «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року. Але якщо тоді це було зроблено з порушеннями Закону про Регламент Верховної Ради України і дещо «злодійкувато» (зокрема, конструкція «доручень президента» у ньому прокралася один раз, незважаючи на непідтримання цієї ідеї навіть підконтрольним парламентом), то новий законопроект «Про центральні органи виконавчої влади» «доручення президента» пронизують наскрізно - їх зустрінеш у кожній третій статті.

На жаль, на правові інституції, які мали б бути на сторожі Основного Закону, жодних сподівань суспільство вже давно не покладає. «Кишеньковий» Конституційний суд, особливо в теперішньому складі, став зовсім передбачуваним, бо працює за принципом політичного флюгера. Міністерство юстиції при теперішньому очільнику само ж і продукує ці неконституційні законопроекти. Та й опозиція не знаходить часу, аби готувати конституційні подання та бодай привертати увагу суспільства до фактів порушення Конституції.

Проте попри всю неприпустимість конституційних порушень і ганебність практики плюндрування принципу верховенства права, більше уваги хотілося б сконцентрувати на змісті «новацій» у президентських законопроектах, адже від якості роботи виконавчої влади залежить життя кожного українця та перспективи нашої держави взагалі. Більше того, можемо стверджувати, що в сучасних умовах, конкурентоспроможність держави і навіть її шанси на виживання значною мірою залежать саме від якості урядування. Адже саме цей чинник визначає і адекватність реагування держави на зовнішні та внутрішні виклики, і рівень реалізації громадянських прав і свобод у державі. То що ж вибудовує президент, і які наслідки матиме ухвалення аналізованих законів?

Найперший висновок - уряд остаточно втрачає свій конституційний статус вищого органу виконавчої влади. Це проявляється в тому, що всі органи виконавчої влади через установчі повноваження (тобто повноваження, пов’язані зі створенням, реорганізацією, ліквідацією органів, визначенням сфер їхньої відповідальності тощо) та кадрові повноваження (щодо призначення і звільнення керівників та їхніх заступників ) віднині стають залежними лише від глави держави. Вже сьогодні видно, що уряд втратив будь-які ознаки органу, що формує державну політику, перетворившись на філію адміністрації президента з виконання непопулярної роботи. При цьому уряд і його члени позбавлені будь-яких дієвих правових інструментів впливу на інші органи виконавчої влади. Міністри навіть щодо своїх заступників мають тільки право на «пропозицію» до прем’єр-міністра, а при звільненні цих заступників президент узагалі керується лише власним розсудом. Більше того, поправками до Закону «Про Кабінет Міністрів України» навіть прем’єр-міністра позбавляють права ініціювати зміни у складі Кабміну. Членів уряду чомусь такий стан влаштовує (мабуть, на урядових посадах їх приваблює не можливість реалізувати реформи, а щось інше), і вони слухняно погоджуються на «обрізання» власних повноважень.

Найпоказовішим же в цій неорадянській системі управління є інструмент «доручень», тобто усних і письмових вказівок від імені глави держави будь-кому у виконавчій владі. До останніх років саме ці «доручення» унеможливлювали будь-яке стратегічне планування в роботі виконавчої влади та планомірну роботу міністерств. Адже саме ці позаправові вказівки виконуються в першу чергу, на шкоду будь-якій іншій роботі. Іншим недоліком цих «доручень» є те, що їхній зміст абсолютно непрозорий та непідконтрольний для суспільства. І часто саме через ці «доручення» лобіюються приватні інтереси.

Зменшення публічності та колегіальності в роботі уряду. Погіршення міжміністерської координації. Пояснити ліквідацію урядових комітетів можна хіба що тим, що віце-прем’єр-міністри тепер мають власні міністерства і втратили інтерес до урядових комітетів. Але нагадаємо, що на тлі радянського механізму підготовки урядових рішень, утворення в 2000 році урядових комітетів було одним з небагатьох досягнень нашої держави у наближенні процедури підготовки та прийняття рішень урядом до рівня демократичних європейських країн. Адже саме на урядових комітетах з’явилася можливість реального обговорення проектів рішень членами уряду (та іншими вищими посадовцями). Тобто з’явився вагомий інструмент для більшої публічності (відкритості) роботи уряду, обґрунтованості його рішень, зменшення корупційних можливостей протягувань «термінових» урядових актів на засідання Кабміну без обговорення. Тепер у виконавчої влади знову залишиться лише совковий механізм заочного письмового візування (погодження) проектів. Можливо, це й виправдано в теперішніх умовах, коли всі варті уваги рішення приймаються на Банковій, але для України це однозначно крок назад.

Тотальна централізація виконавчої влади та ліквідація урядових органів. Ще одне, хай і недозавершене досягнення України, це утворення в 1999 році такого виду органів виконавчої влади, як урядові органи. Тобто в умовах тогочасного (і теперішнього «реанімованого») конституційного регулювання це був легітимний вихід для посилення ролі уряду в ефективності реалізації державної політики та підвищенні персональної відповідальності членів уряду за стан справ у секторах відповідальності. Власне урядові органи (на відміну від ЦОВВ) потрапляли в підпорядкування міністрам (а не президенту чи його адміністрації), що дозволяло спрямовувати їх на поточну адміністративну діяльність і забезпечувати кращий контроль за їхньою роботою. Адже утворення урядових органів та призначення керівництва урядових органів напряму залежало від міністрів. Тоді як щодо ЦОВВ - установчі і кадрові повноваження - прерогатива глави держави. Отже, тепер президент вирішив, що буде краще, якщо всією виконавчою владою керуватиме він одноособово. Наслідки такої централізації також очевидні.

Щодо «інших ЦОВВ». Одна з найгрубіших помилок «реформи» - надання статусу ЦОВВ усім органам виконавчої влади центрального рівня (і таких сьогодні разом із міністерствами понад 70). На практиці ці ЦОВВ мало чим відрізняються в реальній владі і особливо за впливом на бізнес-середовище від міністерств, а в умовах «слабкого уряду» та підпорядкованості адміністрації президента - тим більше. Зрештою у законопроекті для цих ЦОВВ прямо передбачено політичні повноваження (зокрема «внесення пропозицій щодо формування державної політики…» (п. 4 ч. 1 ст. 17); у тому числі право на розроблення іншими ЦОВВ «проектів законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, наказів міністерства» і навіть на висловлення «позиції щодо проектів, розробниками яких є інші міністерства» (п. 3 ч. 4. ст. 19). Тобто якщо не вилучити цих норм, то всі гасла про особливу роль міністерств і впорядкування системи ЦОВВ залишаться пустими деклараціями. Крім того, у цих ЦОВВ є такі повноваження-шпаринки для зловживань, які можуть звести нанівець будь-які ініціативи влади з дерегуляції. Наприклад, ЦОВВ можуть самостійно, без будь-якого контролю (погодження) утворювати підприємства, установи, організації (п. 19 ч. 4 ст. 19). І це в той час, коли, як стверджують урядовці, держава начебто бореться з тисячами «підприємств-прилипайл», які продають від імені держави різні дозволи, погодження, висновки, довідки та прокручують махінації з державними ресурсами.

Щодо розмежування конфліктних функцій. Іншою проблемою сучасної «оптимізації» є нечітке розмежування конфліктних функцій (завдань) між агентствами, службами та інспекціями. На жаль, законопроект створює ще гірші умови для такого розмежування, адже прямо передбачає, що один ЦОВВ може одночасно виконувати кілька названих завдань (ч. 2 ст. 17). Тобто «оптимізовані» ЦОВВ зможуть надалі одночасно і надавати адміністративні послуги, і управляти об’єктами державної власності, і здійснювати контроль та нагляд. Отже, дуже висока ймовірність того, що всі обіцянки влади і в цій частині скінчаться нульовим результатом.

Остаточна руйнація інституту державної служби. Повною профанацією можна назвати підхід до розмежування політичних та адміністративних функцій і посад у міністерствах. По-перше, так званий «керівник апарату міністерства» (посада якого повинна бути неполітичною), маючи одночасно приставку-статус «заступника міністра», призначатиметься за процедурою, аналогічною до інших заступників міністра. І навіть встановлення якихось особливих вимог до цих осіб, при тому що не передбачено відкритої конкурсної процедури добору на посаду, не гарантує політичної нейтральності та професійності цих посадовців. По-друге, «заступники міністрів - керівники апаратів» не мають адекватних повноважень, які б дійсно дозволяли вважати їх саме керівниками апаратів. Адже всі ключові повноваження (наприклад призначення на основні посади державної служби в міністерстві: керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів апарату міністерства, територіальних органів міністерства) закріплюються за міністром. Отже, цю новацію можна хіба що піарити для іноземних ревізорів, але працювати вона не буде.

Внесений законопроект про ЦОВВ узагалі матиме мінімальний реформаторський вплив, оскільки він не підкріплений новою редакцію закону про державну службу, яка мала б гарантувати професійність, політичну нейтральність та стабільність державної служби. Більше того, законопроект переобтяжений механізмами, що суперечать засадам демократичної державної служби. Щодо дуже багатьох посад передбачено механізм перехресних «погоджень» при призначенні на посади (наприклад, головами місцевих державних адміністрацій - щодо керівників територіальних органів ЦОВВ, керівниками ЦОВВ - при призначенні керівників підрозділів МДА). При цьому незрозуміло, якими критеріями і аргументами керуються при таких «погодженнях». Адже набагато кращим інструментом добору на посади є конкурсний добір, із залученням представників усіх зацікавлених структур до складу конкурсної комісії. Тоді і ризик «продажу» посад зменшується, і інструмент погоджень стає зайвим. А щоб мати можливість виправити помилку при призначені на посаду, достатньо використовувати простий механізм випробувального терміну.

Загалом від державної служби сьогодні мало чого можна вимагати. Навіть порядні й віддані державі чиновники змушені виконувати нераціональні, часто навіть незаконні й шкідливі вказівки своїх начальників і начальничків. Від жодного з них суспільство не дочекалося відставки, хоча за рік владарювання нової команди підстав, мабуть, було більш ніж достатньо. Але зрештою вимагати геройських вчинків від людей сьогодні важко, особливо коли влада без жодних застережень використовує всю репресивну машину для боротьби з опонентами.

Є чимало інших запитань до законопроектів у частині державної служби. Наприклад, незрозуміло, чому не виведені за межі державної служби посади патронатних працівників міністрів, адже на ці посади працівники завжди добираються на власний розсуд політика, без жодних кваліфікаційних вимог. Чому з Закону «Про Кабінет Міністрів України» вилучаються норми, якими встановлювалися загальні повноваження уряду щодо «організації проведення єдиної державної політики у сфері державної служби» (поправки до статті 20). Адже в демократичній країні уряд відповідає за всю державну політику без винятку, а за державну службу - особливо.

Можна, звичайно, у законопроектах знайти й позитивні моменти. Вони там справді є, адже за основу взято законопроект «Про міністерства та інші ЦОВВ», який багато років готувався в урядових структурах із залученням вітчизняних і зарубіжних експертів та містив чимало системних розв’язок. Проте вибіркове використання новацій (за принципом: що підходить оточенню президента - беремо, все інше - ні) нівелюватиме окремі позитивні норми. Серед останніх - і законодавче віднесення посад заступників міністра до політичних посад, і розмежування деяких дрібніших повноважень між міністром і «заступником міністра - керівником апарату», і обмеження права «інших ЦОВВ» (не міністерств) видавати нормативні акти (щоправда, ця норма ще довго не працюватиме, доки не буде внесено змін до спеціальних законів, які уповноважують ЦОВВ видавати такі нормативні акти чи «листи, роз’яснення», які на практиці мають силу норм права). Формальним позитивом є також ліквідація посади «міністра Кабінету Міністрів», але знову ж таки без повноцінного втілення ідеї про те, що керівником апарату уряду має бути державний службовець, а не політичний призначенець, - це теж лише півкрок.

Що буде далі? Важко покладатися на мудрість влади, закликати її до розуму і совісті. Всі правильні рішення щодо реформування публічної адміністрації вже багато років як напрацьовані і в урядових структурах, і в науково-громадському середовищі. При цьому починаючи з 1998 року і до 2009 року відбувалося максимальне зближення поглядів названих суб’єктів стосовно шляхів реформування. Але якщо влада бере ці напрацювання вибірково або спотворює їх, ліквідовуючи навіть незначні досягнення в виконавчій владі, то, певно, «це комусь потрібно». Залишається тільки сподіватися, що наші можновладці тут не є бездумним інструментом чужої гри з послаблення Української держави. Проте результат при теперішньому сценарієві все одно буде однаковий - остаточна деградація державного апарату, засилля корупції та свавілля чиновництва.

Чи може бути інакше? На наш погляд, теоретично ситуацію ще можливо врятувати. Необхідно відмовитися від ідеї ліквідації урядових комітетів та урядових органів. Навпаки, всі інші ЦОВВ (крім міністерств) слід перетворити (реорганізувати) в урядові органи в системі міністерств, забезпечуючи, з одного боку, політичну відповідальність міністрів за відповідні сектори державної політики, а з іншого - адміністративну автономію цих органів. При цьому слід уникати поєднання в одному органі виконання конфліктних функцій (насамперед надання послуг та здійснення контролю).

Призначення на посади міністрів має здійснюватися з числа компетентних і відповідальних людей, здатних очолити реформування відповідних секторів.

Всі органи виконавчої влади, крім міністерств, слід позбавити політичних функцій (тобто функцій з розробки політики). Для цього необхідно обмежити повноваження цих органів щодо внесення будь-яких політичних ініціатив, а також «вичистити» все спеціальне законодавство на предмет норм, які уповноважують ЦОВВ чи урядові органи видавати будь-які нормативні акти чи акти тлумачення норм права.

У міністерствах слід чітко виокремити посаду керівника апарату (доцільно змінити і назву цієї посади, однозначно вилучивши приставку «заступник міністра», оскільки він ні за яких умов не повинен заміщати міністра). Водночас цій посадовій особі слід віддати всі внутрішньо-управлінські функції в рамках міністерства. У законі про ЦОВВ та/або в законі про державну службу слід передбачити відкриту конкурсну процедуру добору кандидатур на посади керівників апаратів міністерств і колегіальний орган (хоча б аd hoc) для проведення таких конкурсів та відбору кандидатів.

Безумовно, президенту слід відмовитися від усіх неконституційних повноважень, і закріпити не належні йому за Конституцією установчі та кадрові повноваження щодо органів виконавчої влади центрального рівня - за урядом або іншими адекватними суб’єктами.

Слід нарешті всім зрозуміти, що в довгостроковій перспективі лише ефективна система виконавчої влади, професійна та політично нейтральна державна служба можуть допомогти Україні увійти в число розвинених демократичних держав світу. Якщо, звичайно, метою керівництва нашої держави є саме це, а не щось інше…