Не «Дією» єдиною

У ЗМІ і далі обговорюється План трансформації виконавчої влади з його кардинальними намірами «скоротити державу». 4–6 липня на Конференції з питань відновлення України в Лугано також було презентовано проєкти планів робочих груп Нацради з відновлення, зокрема груп «Реформування державного управління» та «Діджиталізація».

Дати оцінку цим сотням сторінок непросто. З одного боку, в них зафіксовано багато правильних проблем і намічено заходів. З іншого — в документах міститься і чимало другорядних завдань, простежується різний рівень їх деталізації тощо. Та й між собою ці плани ще не узгоджені. Тож можливе вибіркове виконання та ігнорування проблем першочергових.

Власне до такого прогнозу підштовхує хронічне невиконання офіційних декларацій і невирішення низки очевидних проблем, що неодноразово вже піднімалися. Тоді як під час війни ці зігноровані заходи нас сильно «наздоганяють».

Мої колеги ще готують матеріал із оцінки реформи державного управління, я ж зупинюся лише на тому, що стосується кожної людини, — на сфері адміністративних послуг.

Прогнозовано влада робить акцент на найпопулярніший нині напрям політики — діджиталізацію. До речі, вже саме формування тут плану — великий плюс на третьому році трансформації. І якість пропрацювання проєкту плану досить добра.

Але системно бракує такого важливого напряму як «децентралізація повноважень» на надання послуг, тобто делегування повноважень від державних органів до органів місцевого самоврядування (ОМС). Кілька тез можна зустріти не в плані відповідального міністерства, а в «Держуправлінні». Отже, Мінцифри цього напряму і далі не бачить. Хоча досвід війни, потреби «оптимізації» виконавчої влади мали б показати новий ракурс.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Криві дзеркала місцевого самоврядування

Діджиталізація — ключовий тренд останніх років. Від багатьох громадян приємно чути захоплення застосунком «Дія». Показники кількості користувачів вражають — 17,5 мільйона осіб! Але держава не може функціонувати тільки у смартфоні.

У «Дії» людям особливо подобаються цифрові документи — посвідчення водія, документ на авто, паспорт тощо. Проте це не було вирішенням якоїсь проблеми, бо носити документи можна і в портмоне. І для того, щоб ці документи з’явилися у «Дії» їх треба спочатку отримати фізично. Тож це було питанням додаткового комфорту. Але під час війни істотно зросла додана вартість застосунку. Якщо ви в «Дії» (і «Дія» працює), то на випадок фізичної втрати документів — цифрові дуже виручають!

У «Дії» швидко з’являються насамперед «нові послуги» (ковід-сертифікат, єДопомога, комплексна послуга для ВПО тощо). Це теж дуже добре і для людей, і для системи.

Дія/facebook

Тимчасом найбільш масові (базові) адміністративні послуги об’єктивно заходять у «Дію» значно важче. І на це є причина: більшість їх — паспортні послуги, реєстрація нерухомості, шлюбу, смерті, транспортного засобу, отримання посвідчень водія тощо — потребують офлайн спілкування чиновник—громадянин. І навіть у наймасовішій групі адмінпослуг — соціального захисту — людині часто потрібне живе спілкування, бо сама особа не знає, на яку допомогу може розраховувати. Тоді як саме ці групи послуг — базові, наймасовіші — потребують першочергової уваги держави.

Крім того, дуже важливо не допускати розривів, коли послуга доступна лише онлайн. У нас уже були приклади цифрової дискримінації (наприклад, єДопомога під час ковідного карантину, за щеплення, і вже під час великої війни). І в нових послугах (як, наприклад, відшкодування збитків від війни) держава вже забезпечує не лише онлайн-звернення, а й фізичну підтримку через ЦНАП.

Позитивних результатів у сфері адмінпослуг справді багато. Навіть у ЄС у висновку щодо заявки України на статус кандидата відзначили і реформу децентралізації, і українські центри надання адміністративних послуг (ЦНАП). Головне, що самі споживачі позитивно оцінюють цю сферу, зокрема — гордо презентують застосунок «Дія» західним друзям.

Тимчасом варто вкотре нагадати низку пропозицій, які роками лежать в урядових кабінетах, задекларовані в офіційних програмних документах (наприклад, у Стратегії реформування держуправління до 2021 року та до 2025 року), проте останнім часом пробуксовують.

Стратегічний напрям, який багато важить для громадян та бізнесу, ОМС, держави, — децентралізація повноважень із надання адмінпослуг. Укрупнення громад здійснювалося не задля спрощення управління ними зі столиці, а заради підвищення їхньої власної спроможності та вирішення буденних справ якомога ближче до людей. Саме завдяки децентралізації забезпечується територіальна доступність послуг (бо тільки ОМС можуть забезпечити послуги в кожній громаді), інтегрованість послуг у ЦНАП (делеговані повноваження найповніше включені у ЦНАП), клієнтоорієнтованість (ОМС хоче подобатися своєму виборцю).

Підказка: але на напрямі децентралізації можна знайти вихід для уряду й у виконанні нового «проривного» завдання — «скорочення держслужби».

Які ж конкретно сфери можуть бути вже делеговані органам місцевого самоврядування (ОМС) від міністерств та інших ЦОВВ?

Соціальний захист/адміністративні послуги соціального характеру (АПСХ) — мають найбільший потенціал для кращої організації через децентралізацію. Це всі державні допомоги, житлові субсидії, соціальні статуси. При цьому практично половина службовців райдержадміністрацій — персонал управлінь соціального захисту населення (УСЗН). І замість того, щоб формувати нового «монстра» з десятками тисяч держслужбовців — Нацсоцслужбу, можна вдатися до значно раціональнішого рішення. Сферу адмінпослуг доцільно делегувати ОМС, тим паче що половині населення України ці послуги вже надають управління соціального захисту населення — УСЗН ОМС (в колишніх містах обласного значення). А за Нацсоцслужбою закріпити тільки повноваження методичної допомоги ОМС, контролю за законністю рішень ОМС, адміністрування виплат (кошти в місцеві бюджети не заходять). В УСЗН є потенціал і для скорочення процедури прийняття рішень про виплати. Але система мусить бути і близькою до людей (послуги в громаді), і контрольованою (функція ЦОВВ). Звісно, подальша цифровізація реєстрів та послуг тут вкрай помічна.

Перед цим варіантом стоять два виклики. Потрібен час, щоб усі тергромади інституційно підготувалися до взяття повноваження. З цим викликом легше впоратися, бо навіть у менших громадах переважно утворені підрозділи соцзахисту фронт-офісного типу. Другий виклик — потрібне покриття видатків ОМС на адміністрування (на УСЗН). Але це стосується будь-яких делегованих повноважень, і можна частину коштів витрачати на Нацсоцслужбу, а частину — в ОМС. Інший варіант — централізація і скорочення — значно гірший, адже він віддалятиме послуги від людей, погіршуватиме якість обслуговування, що характерно, коли «розривається» фронт-офіс і бек-офіс між ОМС та державою, коли віддаляється прийняття рішень. В умовах воєнного та повоєнного стану актуальність соцзахисту, на жаль, тільки зростатиме.

Реєстрація актів цивільного стану (РАЦС). Тут теж наполовину роботу «виконано», адже в менших територіальних громадах ці повноваження завжди виконували ОМС. У травні 2021 року парламент ухвалив «перехідний» закон, який дозволяв усім іншим тергромадам узяти принаймні три основних повноваження — реєстрацію народження, шлюбу, смерті. Останнє нині особливо актуальне у зв’язку з війною: не варто змушувати людей їхати по просту послугу до підрозділів Мін’юсту. Але Закон майже не втілений. Сприяння з центру для ОМС не було. Тому сферу РАЦС треба повністю віддати ОМС, зокрема і в колишніх містах обласного значення та «старих» райцентрах. Тут теж є потенціал для «скорочення» — Міністерства юстиції, його терорганів.

Фактично, треба «перевести» ці підрозділи в ОМС. З маленьким застереженням, яке йде проти «течії»: потрібно створити ЦОВВ (службу під Мін’юстом, за рахунок частини персоналу центрального апарату), яка відповідатиме за реєстри та нагляд за ОМС і у сфері РАЦС, і у сферах реєстрації нерухомості та бізнесу. Нагадаю, що дві останні сфери було успішно делеговано ОМС у 2016 році і залишилося завершити цю справу.

Навіть із наведених прикладів видно, що можна істотно «скоротити державну службу». Хоча, по-чесному, — це децентралізація. До речі, в економічному вимірі — на рівні спроможної громади завжди значно менше персоналу. ОМС не такий «зажатий» у питанні структур і навантаження на персонал, тож можна значно ефективніше його використовувати.

Варто придивитися і до Держгеокадастру. Там теж періодично «скорочують» чи анонсують оптимізацію. Але гіршого рішення, ніж скорочення терорганів Держгеокадастру або державних кадастрових реєстраторів, і не придумати. Бо це тільки призводить до довших черг та триваліших очікувань на результат. І тут не треба аутсорсингових експериментів із сертифікованими інженерами-землевпорядниками. Натомість варто в добровільному порядку делегувати цю сферу ОМС, тобто щоб тергромади, які створять відповідні підрозділи, могли брати ці повноваження (як зроблено у сфері ДАБК). Зважаючи на інтерес до земельних питань, активність громад має бути високою. Після цього на відповідних територіях Держгеокадастр теж зможе скорочувати свої підрозділи без шкоди для споживачів послуг.

Для всіх цих кроків є важлива умова, яка значно заохотить ОМС, — це встановлення адекватних розмірів плати за адмінпослуги (звісно, крім «безоплатного» соцзахисту). Тобто послуги мають бути досить компенсаційними (як, наприклад, у паспортній сфері). І саме з цією метою депутати, експерти спільно з асоціаціями ОМС підготували законопроєкт «Про адміністративний збір» (4380). Він пропонував підвищити до адекватних окремі мізерні розміри плати (за реєстрацію шлюбу досі 85 копійок) або встановити платність за більшість безоплатних сьогодні послуг у діапазоні 50–100–200 грн («місцевий нотаріат», реєстрація бізнесу, землі тощо). Оплата споживачем хоча б частини витрат дозволить зберегти достатню кількість персоналу, покривати видатки на витратні матеріали, цифровізацію тощо. Власне, нинішня криза публічних фінансів через війну — ще один привід уважно подивитися на цей законопроєкт.

Натомість у плані знову надибуємо ідеї про урядову методику і про проведення розрахунків зборів за кожну послугу. Важко уявити, скільки років це ще тягтиметься. Тому хочу закликати колег звернутися до прагматизму й вирішити це питання ефективно: одним законом наповнити сферу ресурсами, додати їй прозорості та системності.

Питання оплати адмінпослуг прямо пов’язане з іще одним «модним» напрямом — аутсорсингом. Дуже хочеться сподіватися, що тут не наламають дров. Бо в державі зі слабкою правовою системою це породжує ризики незаконних схем і поборів (можна нагадати хоча б ДП «Документ» із доплатами за паспорти, «шлюб за добу» з багатотисячними платежами повз бюджет), рейдерство через акредитованих суб’єктів держреєстрації.

Є ще багато інших пропозицій, як оптимізувати держуправління, поліпшуючи доступність послуг і збалансовуючи видатки. Зокрема:

• Кілька років не вирішується проблема доступу до професії державного реєстратора нерухомості та бізнесу. У нас є райцентри без держреєстраторів. Дефіцит реєстраторів великий. Одна з головних причин у тому, що Мін’юст запровадив тестування в цій сфері для посадових осіб ОМС, але фактично його не проводить. То перешкоджав ковід, тепер війна. Але як відновлювати економічну діяльність, якщо є бар’єри на шляху реєстрації бізнесу та нерухомості?
• Пенсійний фонд останні три роки вперто ігнорує специфіку своєї категорії споживачів і робить акцент тільки на електронні послуги. Натомість просте рішення — дозволити ЦНАП ОМС виконувати функції фронт-офісу — системно ігнорується. Як наслідок, людина досі не має змоги у ЦНАП чи просто у старости своєї громади замовити допомогу на поховання. Хоча соцзахист загалом уже давно й сміливо заходить у ЦНАП і співпрацює з ОМС.
• Крім того, є потенціал для передачі частини фронт-офісних повноважень в ОМС і від податкової служби. Видати податковий номер, прийняти звіт через ЦНАП — справа не складна.
• Систему МВС теж можна «розвантажити». У Польщі чи ФРН автомобілі реєструють в аналогах наших ЦНАП, а в Україні ОМС мусять «вигризати» ці повноваження. Це проста група послуг, і МВС тоді могло би більше зосередитися на основній місії — на безпеці.

З нового позитиву — уряд дозволив перереєстрацію вживаних авто у ЦНАП. Правда, технічно реєстр ще не готовий. Натомість у травні виникла нова проблема: з бланками реєстраційних документів на авто і посвідчення водія. У переддень лютневого вторгнення уряд змінив вимоги до бланків. Тепер бракує обладнання для роботи з новими бланками, тоді як бланків попереднього зразка вже не виготовляють.

Центр надання адміністративних послуг міста Києва/facebook

 ОМС взагалі у відчаї: чимало їх лише недавно придбали таке обладнання для ЦНАП, до речі за кошти державної субвенції, і зараз це нове обладнання … непридатне для роботи. Рішення теж на поверхні — під час війни не до нових «фішечок» із чіпами: можна пролонгувати використання бланків попереднього зразка хоча б на два–три роки й зобов’язати відповідне ДП друкувати їх. Або взагалі відкласти ці «новації».

До речі, варто зазначити, що відповідні завдання з інтеграції у ЦНАП пенсійних та податкових послуг, послуг для водіїв у плані «Діджиталізація» є, хоч і неспішні за термінами.

Можна продовжувати виклад стосовно кожної групи послуг. В Україні напрацьовано багато фахових полісі-пропозицій у цій сфері. Вони базуються саме на проблемах, на тому, що турбує споживачів послуг та основних надавачів — ОМС. Проте дуже бракує уваги відповідального державного органу до цих проблем.

Отже, акцент у цій реформі треба робити саме на базові, найзатребуваніші групи послуг. Це те, чого бракує і оприлюдненим планам. Крім того, слід орієнтуватися не на показник номінальної кількості послуг у ЦНАП, і тим паче ребрендинг ЦНАП, а на поетапне відпрацювання найважливіших груп. Це насамперед: реєстрація актів цивільного стану, місця проживання, нерухомості, бізнесу, землі; паспортні послуги, соцзахист. Забезпечили доступність відповідної групи послуг у кожній громаді (включно з інструментами ММС), наскільки можна спростили й цифровізували — і тоді взялися за іншу групу послуг. Якщо є ресурс, то можна робити паралельно, але точно не все й одразу. Пріоритезація обов’язкова.

Головне — пам’ятати, для кого все це робиться. У фокусі мають бути доступність послуг і комфорт для кожного громадянина, в тому числі нецифровізованого. Маємо враховувати специфіку України, розміри, територіальний устрій, демографію, інфраструктуру тощо. Тому про децентралізацію повноважень як напрям державної політики слід пам’ятати, адже саме вона забезпечує доступність послуг для кожного.

Більше статей Віктора Тимощука читайте за посиланням.