АЛЕКСАНДР ПАСХАВЕР: «ЛЮБОЙ ЛЕГИТИМНЫЙ ПРОЦЕСС ЛУЧШЕ НЕЛЕГИТИМНОГО»

Проекту новой программы приватизации было посвящено уже три представительных «круглых стола», о нем пишут газеты и спорят специалисты. Есть причина — документ многих задел за живое. Что он собой представляет — дань молоху коррупции или залог будущего динамичного развития отечественной экономики? Об этом и о многих других более частных моментах мы беседуем с видным теоретиком приватизации,
президентом Центра экономического развития
Александром ПАСХАВЕРОМ.

Один из очень немногих, Александр Иосифович принимал участие в разработке всех концепций и программ приватизации в Украине, начиная с 1990 года. В нынешнем, 2002-м, он возглавлял группу экспертов, которая помогала Фонду госимущества разрабатывать документ, по поводу которого сейчас столько дискуссий.

— Для начала давайте определимся с временными параметрами — почему программа до 2008 года? Есть ли в этом какой-то глубинный смысл, или правы шутники, утверждающие, что
2008-й — как раз тот срок, к которому Украина сможет продать свой телеком?..

— Шесть лет не являются каким-то жестко определенным сроком. В сущности, это две трехлетние программы приватизации. Главное отличие нынешнего документа в том, что он рассчитан на значительно более продолжительное время. Всякий, кто прочтет программу, поймет, что ее нельзя выполнить за год или за три. Что она принципиально другая. Мы хотели сделать ее документом не текущей, а среднесрочной политики, где ставились бы конечные стратегические цели и была показана последовательность действий по их реализации.

— Как известно, экономика у нас очень тесно связана с политикой и определяется жизнедеятельностью клановых образований. Так есть ли вообще смысл планировать что-либо дальше 2004-го? Не окажутся ли эти планы построенными на песке?

— Мне бы хотелось, чтобы программы развития экономики на уровне достаточно высокого обобщения не были связаны с текущей политически конфликтной динамикой. Применительно к программе приватизации мой ответ таков: она для того и долгая, чтобы меньше зависеть от политической динамики. Никто не мешает любому правительству вместе с парламентом отменить ее, заменить новой. Будущее мало предсказуемо, но лучше планировать и менять, чем не планировать вовсе.

— Александр Иосифович, труд, конечно же, фундаментальный, но тем не менее сразу видно, что разработчики нацеливались на преодоление прежде всего текущих трудностей Фонда госимущества и выравнивание его непростых взаимоотношений с другими органами исполнительной власти, в частности с теми, кто уполномочен управлять госимуществом. Десяток страниц посвящен задачам не фондовских структур. Честно говоря, не верится, что министерства и ведомства возьмут под козырек и тут же начнут анализировать состояние предприятий, отраслей, под предводительством Фонда продуцировать всяческие подпрограммы. Им что, нечем больше заняться?

— Мне очень памятна первая, 1992 года, программа приватизации в Украине...

— Программа, не выполненная вообще.

— К вопросу о том, выполнена та ли иная программа или не выполнена, можно подходить по-разному. Прошла у нас массовая приватизация или нет? Прошла. Есть результаты приватизации? Есть, и я смею утверждать, что они положительные. Более того, если и есть что-либо положительное в динамике нашей экономики, то оно связано с приватизацией.

Да, реальная практика очень сильно отличалась от программ. И в том числе по той причине, о которой мы говорили, — серьезной конфликтной политической динамики. Однако стратегически процесс пошел в том направлении, которое намечали разработчики концепции приватизации в 1991 году.

Что касается нынешней программы. Мы осознаем, что приватизация пойдет не строго по этому документу, в каком бы совершенном виде он ни был принят. Однако программа призвана дать импульс в нужном направлении. А конкретные продажи — это жизнь, на которую мы повлиять не очень-то в состоянии.

— И все-таки, возвращаясь к предыдущему вопросу, — вы действительно верите, выписывая экзотические, мягко говоря, процедуры, что Фонд, министерства, ведомства будут ваять в трех-, шести-, девятимесячный сроки горы справок, исследований о деятельности предприятий и отраслей и окажутся способными принимать не какие-то выхолощенные компромиссами, а действительно серьезные решения? Вы действительно думаете, что это путь, по которому следует идти?

— Конечно, эта программа технологически сложнее предыдущих. Те, как вы помните, были связаны с массовой приватизацией, они мне напоминают программы кавалерийского наскока: вперед, шашки наголо, не важно, что получится, но давайте побыстрее отберем у всех противников приватизации возможность сопротивляться. Это была правильная стратегия, и она сработала. Да, имелись очень большие минусы, мы их осознавали, но в целом, повторяю, стратегия сработала.

И теперь, когда речь идет об остатках массовой приватизации, технология упрощена максимально. Если хотите, продолжает действовать принцип спускаемого курка, когда пуле нет пути назад. Например, продажа без объявления цены для пакетов, не пользующихся спросом. Это значит, что, уплатив копейку, человек покупает пакет на бирже. У нас ведь зависли несколько тысяч разнокалиберных пакетов акций предприятий группы В, на которые из года в год не находится покупателя.

Однако для предприятий, чьи пакеты еще не выставлялись на продажу, такие процедуры не предусмотрены. Там будут действовать обычные биржевые процедуры. Если же предприятие важное (хотя самые важные из группы В уже проданы), у Фонда есть возможность не менее чем 50-процентный пакет продать на конкурсе. Но это будет скорее исключение, чем правило.

— И все-таки окончательное решение, что делать с неликвидными акциями, по-прежнему не найдено. Еще программа приватизации на 2000—2002 годы предусматривала их стопроцентную продажу, однако... Не думаю, что даже аукцион без объявления цены позволит сбыть многие из этих пакетов с рук. Что дальше? Государство должно на что-то решиться — либо ликвидировать эти непроданные акции (что прошлой программой было предусмотрено, но не осуществлено), либо отдать пакеты бесплатно…

— Вы же понимаете, у программы приватизации несколько авторов, и у каждого — свои идеи. Некоторые были поддержаны, некоторые нет. Я, например, сторонник того, чтобы в программе, кроме указанных способов, была предусмотрена принудительная ликвидация не пользующихся спросом пакетов. Но коллектив авторов посчитал это преждевременным...

— Коллектив авторов, близких к Фонду госимущества?

— Не только. Тут сыграло свою роль и мнение практиков, считающих, что уничтожение пакетов очень трудно прописать технологически. Так что на нынешнем этапе решено остановиться на аукционах без объявления цены и посмотреть, в какой мере они сработают. Если не сработают, к этому вопросу вернемся.

С юридической точки зрения ликвидировать зависшие в госсобственности пакеты очень нелегко. Можно предложить акционерным обществам выкупать их, что создаст еще большую тягомотину. Можно предложить АО уничтожить эти пакеты по своему решению. А если это акционерам не выгодно? Возникает круг сугубо правовых проблем, углубляться в которые сейчас мы не решились.

— Нынче даже по стратегическим предприятиям видно, что новые собственники не хотят тратиться на последний 25-процентный пакет. Несмотря на то, что Фонд регулярно снижает цены.

— Вы забываете, что цена жестко регламентируется, и если люди не покупают, значит, она не такая, какая нужна. А вот продажи без объявления цены — это способ, при котором пакет будет продан, если он хоть кому-нибудь нужен.

— Очень большое подозрение и, честно говоря, неприятие вызывают механизмы продажи объектов группы Г стратегическим инвесторам. Пугающе выглядят аукционы с ограниченным количеством участников. Но особенно умилительно звучит фраза, что, объявляя конкурс, Кабмин может определять ряд условий, которые могут затем быть изменены... «в ходе переговорного процесса». Более коррупционных механизмов в Украине, по-моему, еще не было...

— Итак, торги с ограниченным количеcтвом участников. Это процедура, принятая во всем мире, когда ищут желающих купить, а потом объявляют, что по совокупности некоторых критериев (не только экономических, но, скажем, и политических) к торгам допущено столько-то соискателей. Такие торги назначаются лишь в отношении очень важных предприятий, причем не Фондом госимущества, а правительством.

— Час от часу не легче...

— Но там же есть определенная процедура...

— Однако она замечательно ложится на существующие условия и облегчает бизнес-группам приобретение объектов на неконкурентной основе.

— Прежде чем отвечать на ваши вопросы, давайте вспомним, в чьем ведении находятся эти предприятия сейчас. Кто фактически эксплуатирует их финансовые потоки?

Возникает вопрос: если в стране существует некая атмосфера коррупции, коррупционная бюрократия, то что для нас лучше — легитимная приватизация или нелегитимная?

— Лучше никакой.

— История не дает нам такого выбора, потому что нелегитимная приватизация уже идет. Кстати, приватизационная программа 1992 года тоже была реакцией на очень мощные нелегитимные приватизационные процессы.

— Вы предлагаете их, как в известном фильме, «организовать и возглавить»?

— Обязательно! Мой ответ — любой легитимный процесс лучше нелегитимного.

Однако вернемся к торгам с ограниченным количеством участников. Эти процедуры касаются тех комплексов, которые достались нам в наследство от империи и обслуживали ее всемирные притязания. Если бы наша страна была независимой, мы бы такие комплексы не создали. Вопрос в том, каким образом сохранить их дееспособными. Почему это следует сделать? Если, с точки зрения западного политика, у нас слабое правительство, и при этом в стране сохраняются потенциально опасные комплексы, то одно из двух — либо мы сможем их сделать деятельность предсказуемой с точки зрения Запада, либо они постараются, чтобы такие комплексы перестали существовать вообще.

Благодаря наличию стратегически важных объектов мы — неординарная страна. С другой стороны, наличие таких комплексов значительно повышает наши риски. Какой должна быть политика в их отношении? Ответ «не приватизировать вообще» — это ответ другого правительства, другой бюрократии, он возможен только в другой стране. В этом случае наши «козыри» будут экономически деградировать без инвестиций, параллельно приватизироваться в тени, сохраняя свою непредсказуемость для Запада.

Смириться с тем, что пойдет спонтанная нелегитимная приватизация? Категорически не согласен! Любой формализованный процесс более открыт и прозрачен, нежели неформализованный, и находится под лучшим контролем общества.

Поэтому в нынешней программе однозначно записано, какие комплексы идут в обработку — ВПК, авиационный, железнодорожный, судостроение и т.д. Продуманы процедуры, связанные с госрегулированием этих отраслей и подготовкой к приватизации не пообъектно, а именно как комплексов. Конечно, никто пока не будет приватизировать производство боеприпасов и вооружения, но оборонный комплекс — это не только боеприпасы и вооружения...

У проблемы есть и иной аспект. Формальный конкурс, процедура которого расписана шаг за шагом, — это недоверие к тому, кто продает. Но ведь мы знаем примеры того, что и такая процедура не дает стопроцентного результата с точки зрения общественных интересов. Как, соврав, участник становился победителем. Как власть все равно реализовывала свою политику, но, не имея инструментария, влияла фактически нелегально. С другой стороны, в случае недовольства крупнейшие игроки имели все возможности парализовать продажу в суде, ведь политические цели достигались властью нелегально. Таким образом мы пришли практически к параличу процесса приватизации крупных предприятий.

Нас устраивает такое положение? Повторяю, я сторонник того, чтобы всякий общественно значимый процесс был легитимизирован. Это уже само по себе добавляет ему прозрачности.

— Ну, допустим, мы скрепя сердце согласимся с ограниченным кругом участников торгов. Но они должны быть все известны. Как и требования к ним.

— А кто сказал, что они должны быть неизвестны? Процедура такова, что правительство выбирает участников. Оно говорит, что к покупке данного предприятия допущены, скажем, такие-то трое, которые соответствуют таким-то требованиям. Дальше конкурс проводится по абсолютно стандартной схеме. Смысл торгов с ограниченным количеством участников не в том, что они отменяют процедуру конкурса, а в том, что они расширяют полномочия правительства по выбору участников.

— А если будут выбраны три структуры, но аффилиированные? Или участники вступят в банальный сговор и сыграют на понижение цены?

— В такого рода продажах везде предусмотрено участие Антимонопольного комитета. Кстати, при доработке проекта программы его специалисты добавили десяток соответствующих ссылок. И еще записано, что если потенциальный покупатель не хочет называть реального собственника, то его кандидатура не рассматривается...

— Ну, я думаю, это не станет препятствием для правительства. Многого ли стоят подобные записи, если приватизационные законы нарушаются у нас направо и налево. Насколько будущая программа —указ?

— Кто хочет нарушать, тот нарушит все. Но ведь мы с вами обсуждаем программу, а не поведение участников приватизации...

Сам документ сделан таким образом, чтобы то, что делалось тайно и нелегально, могло делаться абсолютно легально. Я твердо уверен: правительство имеет право, не объясняя причин, отказать кому-либо из желающих принять участие в торгах только потому, что оно считает — с точки зрения украинских целей он не будет полезен.

— Это ужасно — не объяснять причин.

— Может быть. Но только недавно подобная ситуация произошла в Польше, где участнику отказали из геостратегических соображений. Вы хотите лишить украинское правительство такой возможности? С одной стороны, мы не доверяем нашей власти. Но с другой — как можно ее лишать столь необходимой возможности определять некую политику в части продаж, по ограниченному количеству очень важных предприятий.

— Хорошо, но тогда депутаты должны записать в законе, что они дают правительству карт-бланш по таким-то 20 стратегическим предприятиям...

— Двадцать не получится. В программе определены восемь комплексов, которые в ближайшие годы будут готовиться к приватизации. Предположим, добавят еще четыре. Итого 12. По каждому комплексу — около двух десятков важнейших предприятий...

— Я думаю, сколько денег высший аппарат заработает на этом деле...

— В коррупционном обществе власть зарабатывает деньги на всем.

У вас очень интересные и правильные вопросы. Интуитивное желание каждого нормального человека в коррупционной стране — сделать так, чтобы власть ему не мешала. Но люди не понимают, к чему ведет пустота власти. Самая дурная власть лучше, чем ее полное отсутствие. Что такое гражданская война, африканский межплеменной геноцид? Это отсутствие власти. Разница между ее невысокой эффективностью и полным отсутствием — это разница между тем, взошло солнце или не взошло.

— Мы сосредоточились на обсуждении в основном исполнительной ветви власти, но, возвращаясь к проекту программы, я не вижу в ней роли законодателей. Судя по опыту принятия подобных документов, это может стать очень большой проблемой.

— К сожалению, у нас очень горький опыт влияния законодательного органа на приватизацию. Занимаясь приватизацией в Украине уже 12-й год, могу сказать, что любые технические изменения становились объектом политических споров. Вместо технических исправлений, которые следовало вносить по ходу приватизации, депутаты не раз прибегали к ее приостановке вообще. Так что, на мой взгляд, роль законодательной власти в том, чтобы дать исполнительной возможность работать. А если закон нарушается, есть контрольная комиссия Верховной Рады по вопросам приватизации.

— Что касается полномочий, то в программе, на мой взгляд, вы пытаетесь усилить позиции Фонда госимущества, который по многим причинам не готов к этому усилению.

— Ответ на этот вопрос прост. С самого начала приватизации существовали два течения. Сторонники первого стремились передать основные полномочия в этом процессе отраслевым министерствам, сторонники другого — создать структуру (Фонд) и наделить ее максимальными правами. Победило второе направление. Но жизнь вносит коррективы. В новой программе в отношении массовой приватизации Фонд наделяется еще большими правами и возможностями, в отношении индивидуальной для ограниченного числа предприятий — он призван стимулировать процесс, но осуществлять его вместе с отраслевыми министерствами, сохраняя функции головного ведомства. Можно это назвать усилением Фонда, а можно — усилением кооперации между ним и другими структурами.

Речь идет о том, что можно называть бережной приватизацией в отношении приблизительно 250 предприятий. Каждое из них само по себе не должно рассматриваться как объект приватизации. Должны рассматриваться отраслевые комплексы, и сама подготовка их к приватизации должна идти синхронно с реформированием соответствующих регуляторных систем государства. Должен быть проведен не только социально-экономический, но и политический анализ данного комплекса, определено его влияние на статус Украины. В конце концов мы же признаем, что оружие (и не только оружие) — это не просто товар. При продаже оружия мы всегда имеем в виду политические аспекты этой операции. Почему же, когда речь идет не о продукции, а недвижимости, основных фондах, мы не должны открыто сказать: невозможно не учитывать политические (стратегические, геополитические) аспекты продажи.

— Меня смущает решительность авторов программы в определении перечня комплексов, которые следует готовить к приватизации. Вы всерьез думаете, что такая потребность уже назрела? Реструктуризировать — возможно, но продавать… Те же железные дороги могут быть в госсобственности еще 250 лет.

— Перечень этих комплексов надо рассматривать вместе с предложениями Фонда госимущества относительно того, что именно остается в госсобственности. Например, по железной дороге за государством остается вся инфрастурктура. Она не подлежит приватизации. По оборонному комплексу не приватизируется, конечно же, все производство вооружений и боеприпасов. Замечу, что в этих комплексах сотни и тысячи предприятий, которые вполне могут быть приватизированы стандартными методами массовой приватизации.

— В стране созданы акционерные компании со стопроцентным государственным капиталом, который через некоторое время как-то незаметно для публики перестает быть стопроцентным. Тот же «Хлеб Украины»: в свое время все клялись и божились, что его никогда не будут приватизировать, а в одном из вариантов новой программы предлагается 75% акций продать, причем очень странно — саморегулируемой ассоциации товаропроизводителей.

— По поводу компании «Хлеб Украины» текст еще в работе. Думаю, что в окончательном варианте будет иная формулировка.

Я считаю, что в этих требованиях к приватизации комплексов не должно быть готовых схем, а должны быть задачи. Уверен, что подпрограммы следует отрабатывать с участием общественности.

Вообще установка на открытость пронизывает всю программу и даже процесс ее разработки. Где вы еще видели, чтобы документы, отражающие этапы подготовки программы, трижды выносились на суд специалистов и общественности? Или, например, создается реестр предприятий госсобственности, в том числе подлежащих приватизации. Он будет открытым для всех пользователей. Сейчас вы такой информации нигде не получите.

— Реестр — это, конечно, хорошо. Но, на мой взгляд, уровень открытости сводится на нет разрешением Кабмину продавать предприятия по политическим мотивам и нужным покупателям. То, о чем мы говорили. Думаю, что ни один серьезный инвестор в такую страну не пойдет. Мы тем самым ухудшаем и без того отвратительный инвестиционный климат.

— Во всех странах так продается...

— Да, но не все страны лидируют в рейтингах по коррупции.

— Не могу себе представить, что стратегические предприятия можно продавать по-другому. Иначе — они продаются точно так же, но нелегально. Это главный ответ.

— Мне бы хотелось обсудить вопрос о спецпредставителе Фонда госимущества в процессе приватизации. Ему выдадут бескозырку, наган и кожаную куртку?

— Я объясню функцию спецпредставителя так, как я ее вижу. Думаю, что этот момент будет обсуждаться на всех уровнях, и у разных участников процесса создания программы пока существует разное видение роли этого представителя.

В моем понимании, организация приватизации с самого начала должна была носить матричный характер. Да, у Фонда есть структуры, которые отвечают за ту или иную функцию — за подготовку, за реструктуризацию, за продажу и т. д. Но не было людей, отвечающих за весь цикл приватизации конкретного предприятия.

— Ну а как насчет представителя Фонда госимущества, возглавляющего конкурсную комиссию по продаже того или иного объекта?

— Комиссия отвечает только за продажу, а реструктуризацию, подготовку делают другие люди.

Я бы не хотел «комиссаров» от Кабинета министров, президентской администрации, хотя такие предложения и существуют. Потому что это снизит ответственность Фонда госимущества за весь процесс. Спецпредставитель отвечает за законность приватизации объекта перед председателем ФГИ. Что значит — отвечает? Если увидел нарушение — письменно докладывает о нем председателю Фонда. Не доложил — значит, не выполнил своей функции. Если же доклад поступил по адресу, а председатель Фонда не отреагировал — его вина.

— Теперь о советниках в процессе приватизации предприятий группы Г. Насколько я понимаю, советник теперь будет чуть ли не главным лицом, и его участие в продаже стратегических объектов строго обязательно?

— Нет, это не так. В последнем варианте проекта сказано, что Фонд решает, целесообразно ли привлечение советника. Нельзя делать его участие в приватизации обязательным.

Однако надо понимать, что когда советником является крупная международная фирма, это мост между покупателем и нами.

— Солидные иностранные советники стоят очень дорого, денег, как всегда, нет, и мы, скорее всего, скатимся до советников неизвестных, которые захотят на Украине просто подзаработать.

— Это будет очень плохо. Потому что советнику положено быть известным.

В нашем разговоре вы постоянно мне напоминаете: вот ты идеализированную схему мне рисуешь, а я знаю, как будет. Конечно, люди сильнее инструкции. Любую схему можно обойти. Но когда мы выводим противоречия наружу, мы легитимизируем процесс. И это лучше, чем если бы все это делалось тайком.

Как-то в стороне от нашей беседы остался очень важный вопрос — об изменениях во многие законы, которые касаются внеприватизационного отчуждения имущества. В чем смысл скандалов, которые разразились в Украине? Через законы о банкротстве, о залоге, об исполнительном производстве госимущество, порой даже находящееся в процессе приватизации, отчуждается и уходит по очень дешевой цене. Разработчики программы постарались этот вопрос решить: если вы отчуждаете по одному из упомянутых выше законов целостный имущественный комплекс, то делайте это по приватизационным процедурам, через Фонд госимущества. Но кредитор получит не само имущество, а лишь деньги от его продажи.

Можно такую схему обойти? Наверняка. Но это труднее.

— Александр Иосифович, а вы думали над тем, какими будут новые схемы теневой приватизации?

— А зачем? Я ведь знаю: люди бесконечно творческие, изобретательные. На всякую защиту найдется новое оружие.

Меня больше волновало то, что приватизация зашла в тупик. Что соперники-покупатели вообще парализовали процесс. Вот это опасно, поскольку приватизация — уже освоенный нашей экономикой фактор роста.

— У меня все же возникает ощущение, что наши во многом доморощенные механизмы, выписанные в данной программе, не поднимают Украину до уровня международных рынков, солидных фирм-инвесторов. В лучшем случае документ пишется для отечественных покупателей, ну, может быть, для российских…

— Мы уже говорили о торгах с ограниченным числом участников как о международно принятом механизме. А что касается доморощенности... Я бы сказал, что ваши доводы о том, что общепринятые процедуры для нас опасны из-за нашей коррупционности, хоть и справедливы, но тоже доморощены. Таким образом, доморощены не способы, а наша обстановка.

Ответ же на ваш вопрос заключается в одной фразе. Не программа определяет интерес инвестора, а уровень предсказуемости власти. Это значительно более широкий комплекс проблем, которые, строго говоря, связаны не столько с законодательством, а с тем, исполняется ли оно.

— И последний вопрос, не связанный с программой. Что будет в 2003 году: ожидаемая сумма поступлений от приватизации, продадим ли «Укртелеком», облэнерго?

— На 2003 год у меня очень пессимистический взгляд. Нынешняя программа возникла как реакция на тупик. И я думаю, что 2003-й — еще не тот год, когда она начнет полноценно действовать. Скорее всего, ситуация 2002-го повторится в 2003-м. Если не будут приняты какие-то экстраординарные — я имею в виду политические — меры, не связанные с процессом приватизации.