НЕФТЕГАЗОВЫЙ ПЕРЕДЕЛ? ГОСНЕФТЕГАЗПРОМ ПРЕДЛАГАЕТ ПРИНЦИПИАЛЬНО ИЗМЕНИТЬ СТРУКТУРУ УПРАВЛЕНИЯ В ОТРАСЛИ

Созданный на базе Госкомнефтегаза согласно президентскому указу от 18 января 1995 года Государственный комитет нефтяной, газовой и нефтеперерабатывающей промышленности Украины (Госнефтегазпром) предложил в конце августа Кабинету министров свою концепцию структуры управления нефтегазовым комплексом страны. Этот документ предусматривает принципиальное изменение структуры отрасли с передачей Госнефтегазпрому функций министерства (вариант концепции содержит основные положения отвергнутого в июле варианта создания украинского Минтопэнерго).

Поводом для реорганизации председатель Госнефтегазпрома Евгений Довжок назвал стремление объединить усилия добывающих предприятий в направлении геолого-разведочного и поискового бурения. По его мнению, распыление средств на буровые работы между несколькими организациями (Госкомгеология, «Укрнефть», «Укргазпром» и «Черноморнефтегаз») только увеличивает стоимость самих работ. Вместе с тем, предприятия, занимающиеся бурением и строительством, считает Е.Довжок, не заинтересованы в ускорении работ, так как не связаны с конечной добычей энергоносителей.

Создание единой организации (предположительно «Укрнефтеотдача») для подготовки запасов углеводородов к добыче, говорится в концепции, требует, в свою очередь, реорганизации предприятий отрасли.

По версии разработчиков концепции, все создаваемые предприятия должны быть подчинены Госнефтегазпрому. Для него правительственная поддержка этого варианта означала бы единственную, по сути, возможность «доказать свою необходимость». В условиях же приватизации комитет как отраслевой распределительный орган утрачивает смысл.

В связи с предстоящим акционированием отрасли ведомству поручалось разработать схему взаимоотношений с негосударственными предприятиями. Концепция управления как раз и предлагается в качестве такой схемы.

Чтобы гарантировать свое влияние, комитет требует передачи ему в управление пакетов акций приватизируемых предприятий отрасли, оставленных пока в собственности государства и находящихся в Фонде госимущества Украины (около 30% акций каждого предприятия). В приципе, работники Фонда госимущества действительно вряд ли имеют достаточно квалификации, чтобы управлять нефтегазовым комплексом. Но все зависит от того, что будет происходить после передачи пакетов акций ведомству, каким будет механизм управления. Концепция ответа на этот вопрос не содержит.

Впрочем, не исключено, что система управления государственной долей акционированных предприятий существует и она убедительна если не для всего правительства, то уж наверняка для вице-премьера В.Евтухова. Во всяком случае, он счел новую концепцию управления весьма своевременной, правда, на методах также останавливаться не стал. Однако отметил, что управление частью госсобственности должно осуществляться через наблюдательные советы акционерных обществ.

Между тем, Госнефтегазпром настаивает на передаче ему исключительного права заключать контракты с председателями правлений создаваемых акционерных обществ. Нельзя не заметить, что это очень напоминает контрактную систему найма директоров госпредприятий. К тому же, акционированные предприятия в своих уставах имеют четкое определение: председатель правления АО избирается членами правления, а не назначается отраслевым министерством, как это было в прежние времена.

Е.Довжок утверждает, что Госнефтегазпром руководствуется отнюдь не жаждой власти. Он настаивает на том, что концепция предусматривает свободу действий для предприятий и в ней заинтересованы власти тех украинских регионов, в которых ведется добыча нефти и газа. Однако, вероятнее всего, свобода будет, как и прежде, заключаться в поиске средств для закупки энергоносителей и их переработки. Но такой свободой предприятия отрасли обременены уже давно...

Реорганизация нефтяной отрасли

Концепция предусматривает объединить по регионально-технологическому принципу нефтедобывающие, транспортные, перерабатывающие, сервисные предприятия и сеть реализации нефтепродуктов. Предлагается создание четырех региональных ассоциаций (в форме акционерных обществ) на базе действующих структур государственной и смешанной форм собственности - «Укршельфнефтегаз», «Полтаванефть», «Днипронефть», «Карпатнефть».

Прямо подчиненными Госнефтегазпрому будут предприятия, транспортирующие нефть, - магистральный нефтепровод «Дружба» и Приднепровские магистральные нефтепроводы.

Руководители ведомства совершенно справедливо отмечают, что такой регионально-технологический принцип характерен для практики нефтяных компаний во многих странах. Разница только в том, что для жизнеспособности предложенной схемы нужна нефть. В Украине годовая добыча - 4,2 млн. тонн нефти. Мощности нефтеперерабатывающих заводов, по словам Е.Довжка, хотя и несколько снизились из-за простоев, тем не менее составляют около 53 млн. тонн в год. Так что для новых ассоциаций или самостоятельно акционированных украинских заводов проблема остается прежней - обеспечение сырьем для переработки.

А если уж совсем конкретно, то речь идет о средствах для закупки нефти. Государство, как известно, не финансирует импорт нефти. Этим второй год занимаются негосударственные фирмы. И сегодня им выгоднее импортировать готовые нефтепродукты, а не сырье. Возможно, с введением новых налогов на импорт нефтепродуктов ситуация изменится, но у заводов от этого средств сразу не прибавится. Им, как и прежде, придется туговато.

Нефтеперерабатывающие заводы, практически вышедшие из-под ведомственной опеки в конце 1994 года и готовые к приватизации, имеют собственные планы развития, которые в предлагаемом варианте реорганизации не учитываются. Что же касается предприятий системы реализации нефтепродуктов (около 300 нефтебаз; управления нефтепродуктопроводов, обслуживающие 3,3 тыс. км трубопроводов в регионах; свыше 3 тысяч заправочных станций), то они в настоящее время большей частью являются арендными или частными. Поэтому принятие концепции потребует если не изменения их формы собственности, то, как минимум, законодательного урегулирования их взаимоотношений с Госнефтегазпромом.

Как известно, «Укрнефть» давно просит передать в ее состав два нефтеперерабатывающих завода в западном регионе, где расположены основные добывающие промыслы. Так что нефтяники вряд ли обрадуются идее дробления всего акционерного общества. И причины могут оказаться весьма вескими.

Между тем, Е.Довжок настаивает на том, что регионы поддерживают идею концепции. В отношении властей сомнения нет. А вот поддержат ли нефтяники и газовики? Все согласны с тем, что система управления отраслью действительно нуждается в принципиальных изменениях. Но вряд ли они должны сводиться к «перекраиванию» состава бывших гособъединений.

Реорганизация газовой отрасли

По сути, предлагаемый вариант концепции означает дробление монопольной системы «Укргазпрома». Так, на базе его добывающих подразделений намечается создание самостоятельных, не подчиненных правлению «Укргазпрома» региональных предприятий. Транспортировку газа, прежде всего транзитного, Госнефтегазпром предлагает передать самостоятельному предприятию «Укртрансгаз». В его обслуживание соответственно попадают магистральные экспортные газопроводы и подземные хранилища газа, прежде всего в западном регионе Украины.

Такой вариант реорганизации газовой отрасли практически соответствует требованиям Всемирного банка - как условие предоставления 200 млн.долларов кредита «Укргазпрому». Однако в самом «Укргазпроме» открывающейся перспективе не рады. По мнению газовиков, концепция способствует созданию конкуренции не между видами энергоносителей, как это существует в других странах, а в отдельных сферах внутри каждой отрасли.

Проще всего было бы объяснить недовольство «Укргазпрома» одним лишь желанием сохранить свое монопольное положение на газовом рынке Украины. На деле все гораздо сложнее. И перед тем, как назвать аргументы противников концепции демонополизации газовой отрасли Украины, обратимся к опыту других стран.

В мире существуют два подхода к естественным газовым монополиям («Укргазпром» признан Антимонопольным комитетом Украины именно такой структурой). Первый характерен преимущественно для европейских государств и основан на дефицитности собственной добычи энергоносителей. Соответственно, этот подход учитывает необходимость значительных капиталовложений и гарантированности поставок на длительный период. По этой причине в большинстве стран Европы на газовом рынке существует монополия.

Другой подход основан на излишке энергоресурсов или, как минимум, их достаточности, при которых, собственно, и возможна конкуренция между компаниями по добыче газа или, скажем, его транспортировке. Характерен он, например, для США, а также для стран Ближнего Востока. Однако вряд ли можно заподозрить Украину в излишке нефти и газа.

Дробление «Укргазпрома» означало бы ликвидацию единой системы газоснабжения Украины, тесно связанной технологически. И если до сих пор никто, кроме должников, практически не ощущал проблем с газообеспечением, то, как утверждают в «Укргазпроме», в значительной мере благодаря именно единой системе газоснабжения.

Система эта дает возможность маневра (хотя, разумеется, техническая ее оснащенность оставляет желать лучшего) и, главное, достаточно надежна. Что произойдет после отделения подразделений, выполняющих разные функции? Работники «Укргазпрома» говорят, что тогда они не смогут гарантировать надежность. Например, сегодня при недопоставках газа и падении давления в газопроводе есть возможность для маневра: либо увеличить отбор газа из подземных хранилищ, либо срочно наращивать добычу газа на украинских промыслах. За год здесь добывают около 15 млрд. кубометров газа, и это является своеобразным резервным и стабилизационным фондом. Если добычей будет занято самостоятельное предприятие, маневрировать объемом добычи газа будет затруднительно: у добытчиков свои планы.

Другая причина. Давление на многих добывающих скважинах намного ниже, чем в магистральном газопроводе. Соответственно, чтобы извлекаемый газ попал в газопровод, на определенном его участке надо снижать давление. Так различные подразделения «Укргазпрома» сейчас и поступают. Но выгодно ли будет самостоятельной газотранспортной организации учитывать интересы добытчиков газа?

Третья причина, по мнению представителей «Укргазпрома», относится к нюансам приватизации. Инвестировать и предпринимать попытки контролировать добычу и транзит газа желающие найдутся. И дело не в том, как это будет сделано. Просто единая система (и, соответственно, солидная сумма уставного капитала) значительно в большей степени позволяет сохранить самостоятельность нашей газовой политики. Контрольный же пакет акций отдельных предприятий может дать инвестору право влиять и на политику. И нет гарантий, что эта политика, считают в «Укргазпроме», будет в интересах и газового хозяйства страны, и всей Украины.

Сегодня такой вариант маловероятен. Но поскольку четкости в политике государства по отношению к газовой отрасли не наблюдается, дальнейшее развитие событий предугадать трудно.

Споры за право контроля

С аналогичной проблемой (с поправкой на масштаб деятельности) сталкивается и российский Минтопэнерго. Однако у россиян спор между ведомствами и предприятиями отрасли ведется, по сути, за право контролировать «нефтяную трубу», этот едва ли не основной рычаг управления - и политический, и экономический. Страсти подогреваются как раз перед выборами, и по понятным причинам борьба идет не на жизнь, а на смерть, вернее, за ликвидацию или нейтрализацию какой-то определенной структуры управления.

Яркое тому свидетельство - попытки контролировать (если уж не удается пока расчленить) российский монопольный «Газпром».

Но у «Газпрома» есть надежный щит в лице российского премьера В.Черномырдина. И он, несомненно, отдает себе отчет в том, что ослабление монопольного «Газпрома» и потеря практически личного контроля над ним будут означать частичную (а возможно, и полную) потерю влияния.

«Нефтяная» же труба отдана (вероятно, не полностью, так как правительство прочно держит под контролем процесс в нефтяном бизнесе) на откуп другому российскому лобби - нефтяному.

Для Украины в этом контексте важны не столько сами энергоносители, сколько право контролировать транзит, в основном российских энергоносителей. Опыт показывает, что контролировать транзит нефти достаточно сложно, особенно с учетом того, какая схватка происходит «в начале трубы». Но это отдельная тема. Если же попытаться диктовать свои правила, трубы очень легко могут «высохнуть», а нефть «найдет» более простой маршрут. А вот магистральные газопроводы привлекательны тем, что еще лет 7 - 10 можно пытаться ставить условия - пока Россия не построит газопровод через Беларусь и Польшу.

Стоит отметить, что, несмотря на сравнительно спокойную (в связи с отдаленностью политических перемен) ситуацию в нашей стране, борьба за рычаги экономического воздействия в настоящее время активизировалась и между украинскими ведомствами. Но в смысле «нефтегазовых игр» у чиновников Украины и претендентов на политическое лидерство опыта маловато. К тому же ни в одном правительстве со времени обретения Украиной независимости сколь-нибудь влиятельный пост не занимал ни один нефтяник или газовик, что объясняется незначительными собственными объемами добычи нефти и газа. А о политике в области энергоносителей поговаривали как-то неуверенно.

В свое время М.Ковалко, первый руководитель бывшего Госкомнефтегаза, предпринимал попытки не столько доказать значимость отрасли и необходимость серьезного отношения к управлению ею, сколько сначала возглавить этот процесс. Однако, очевидно, влияния недоставало.

На смену ему пришел Евгений Довжок. Интересно, что это единственный руководитель отрасли, имеющий не только профессиональную подготовку, но и опыт работы в отраслевом союзном министерстве. Пост он занимал не очень высокий, однако наверняка имел возможность наблюдать, как организовываются «нефтегазовые игры» на высшем уровне. Правда, когда в январе 1995-го приступил к созданию нового украинского ведомства - Госнефтегазпрома, отрасль уже ускользала «из рук». Тем не менее, концепция Госнефтегазпрома, о которой речь шла выше, свидетельствует о серьезной заявке Е.Довжка на восстановление влияния ведомства.

Окончательное ее рассмотрение правительством ожидается в конце сентября. Но уже сегодня очевидно, что отношение к концепции представителей нефтяной и газовой промышленности Украины крайне противоречиво.

Нельзя сказать, что Госнефтегазпром доволен оглаской своей теории. Скорее, совсем наоборот. И не столько потому, что слабы тылы и несколько противоречив подход, сколько, вероятно, по той причине, что власти начинают понимать, о чем, собственно, идет речь. И даже если у большинства такое понимание на интуитивном уровне, планы ведомства и поддерживающего его лобби могут быть подвергнуты серьезной ревизии. А в этом случае, неровен час, все может оказаться иначе, чем предполагает руководство Госнефтегазпрома.