Regulatori Capture, або захоплення органу регулювання групами інтересів

Про те, що один із п’яти легітимних членів Національної комісії регулювання електроенергетики (НКРЕ) Юрій Кияшко подав прем’єр-міністру Юрію Єханурову заяву про відставку, ми довідалися не з його гучних заяв для ЗМІ — таких просто не було. Ця новина зацікавила нас ще більше після ознайомлення з мотивацією Юрія Івановича (не прем’єра). І, природно, ми вирішили уточнити масу важливих нюансів, наведених у «відставній» заяві члена НКРЕ. Адже нечасто і вже тим паче не з такою мотивацією людина готова піти з далеко не найгіршої посади.

Запитайте, чим зацікавила нас ця людина і факт її готовності піти у відставку? Тим, що ніхто до цього настільки відверто не говорив, що Мінпаливенерго, а точніше його глава підпорядкував колись відносно незалежний державний регуляторний орган — НКРЕ — своїм інтересам.

Юрій Кияшко спочатку відмовився від зустрічі з кореспондентами «ДТ». При цьому він підкреслив, що його не цікавить, як про це можуть написати, — для нього важливо, щоб викладена ним інформація одержала належний розвиток, а тенденцію «перетворення держоргану, яким є НКРЕ, на безкоштовний додаток для вирішення корпоративних інтересів», було зломлено. Проте незабаром Ю.Кияшко сам зателефонував до редакції та сказав, що не хоче, аби зазначені ним «перекоси в роботі НКРЕ» були спущені на гальмах, а потім і зовсім забуті, тому він готовий про них публічно розповісти.

— Юрію Івановичу, чи слід розуміти, що вас не почули ні в Кабінеті міністрів, ні в адміністрації президента, куди з подібним баченням проблеми, але тоді викладеним ще в листі, як нам стало відомо, ви з двома своїми колегами зверталися ще в грудні 2005-го?

— Думаю, нас почули скрізь. Та реакції — жодної.

— А якої реакції ви, власне, очікували, особливо після своєї неординарної заяви про відставку?

— Сподівався, що мою заяву розглянуть по суті, професійно й зроблять належні висновки. Я розмовляв із багатьма людьми з вищезгаданих держорганів, і практично всі вони згодні з моєю думкою, викладеною у заяві про відставку. Та схвалення на словах, на жаль, ще нічого не означає. В очі можна казати одне, а позаочі діяти інакше. Чи взагалі нічого не робити, що, на мій погляд, нині й відбувається.

Із заяви Ю.Кияшка прем’єр-міністру Ю.Єханурову: «Відповідно до п. 4 ст.30, 31 Закону України «Про державну службу в Україні» та п. 9 ст.116 Конституції України прошу прийняти мою відставку з посади члена НКРЕ, оскільки я принципово не згоден із лінією по знищенню ринкових принципів функціонування електроенергетики України, що послідовно проводиться керівництвом Міністерства палива та енергетики України, головою НКРЕ та її новопризначеними членами.

Грубі порушення законодавства, що регламентує діяльність НКРЕ… набули постійного характеру…»

— З цього моменту, як-то кажуть, докладніше — то що ж відбувається?

— Те, чого не повинно бути. І чого не було з моменту, коли я прийшов працювати в НКРЕ (2000 року), і до весни 2005-го. Як і більшість моїх колег (на сьогодні, на жаль, звільнених), я прийшов у НКРЕ свідомо, уже маючи чималий досвід роботи. До цього я працював у Міністерстві економіки: спочатку в інспекції з контролю над цінами (із 1992 року), потім — начальником управління ціноутворення в базових галузях економіки (електроенергетиці, нафтогазовій промисловості, металургії та хімії) (з 1998-го).

Знаючи та розуміючи важливість створення ефективної системи ціноутворення, зокрема в електроенергетиці, я, природно, підтримував створення НКРЕ на тих принципах, які були відпочатку закладені в Закон України «Про електроенергетику», Положення про НКРЕ, затверджене указом президента в 1995 році, і трохи пізніше в Регламент, затверджений постановою НКРЕ 14 лютого 2000 року.

— Згодом компетенцію НКРЕ було розширено…

— Так, до електроенергетики додався, зокрема, ще й нафтогазовий комплекс. З моменту створення цієї комісії в 1994 році на неї були покладені функції державного регулювання (насамперед природних монополій) і визначені основні способи — тарифне регулювання, ліцензування, участь у регулюванні платіжно-розрахункових відносин в оптовому ринку електроенергії, ринку газу. Та ніколи НКРЕ не займалася питаннями управління суб’єктами господарювання.

Функція формування в рамках своїх повноважень державної політики цін на електроенергію, газ, тарифів на транспортування газу, нафти й нафтопродуктів, їхнє зберігання, поставки та розподіл сьогодні є найголовнішою в діяльності НКРЕ.

Сьогодні ж практично йдеться про те, щоб нав’язати Національній комісії регулювання електроенергетики не властиві їй функції управління, звівши її до покірливого підрозділу Міністерства палива та енергетики України.

— У чому конкретно це виражається?

— Комісія часто втягується в майнові розбірки суб’єктів енергоринку, через неї намагаються покарати неугодних, забезпечити економічні привілеї окремим підприємствам. Якщо ви вважаєте, що я тільки вам розповідаю про це, то глибоко помиляєтеся. Голові НКРЕ я неодноразово казав ще торік: якщо ви рекомендовані на цю посаду навіть кимось із перших керівників Мінпаливенерго і за їх (його) безпосереднього сприяння, це не означає, що ви беззастережно повинні виконувати їхні вказівки. Тому що ви мали розуміти, що ця потребує від вас самостійності в прийнятті рішень. І перше, чим ви повинні керуватися як глава НКРЕ, — це інтересами споживачів. А також піклуватися про баланс їхніх інтересів з інтересами виробників електроенергії (у цьому випадку). І у своїй заяві прем’єр-міністру я написав про те саме.

Ю.Кияшко — Ю.Єханурову: «Внаслідок ігнорування головою НКРЕ В.Кальченком Регламенту не забезпечується дотримання вимог п. 8, 9 Положення про НКРЕ щодо рівноправності голови та членів НКРЕ при прийнятті рішень, які належать до компетенції Комісії.

Кадрові зміни у складі НКРЕ, що відбулися в грудні 2005 року, призвели до остаточної втрати незалежності в прийнятті НКРЕ регуляторних рішень — голова і новопризначені члени Комісії навіть не приховують своєї згоди беззастережно виконувати вказівки керівників Мінпаливенерго І.Плачкова та Ю.Продана, підтверджуючи це своїми практичними діями. Порушення одного з головних принципів діяльності — рівновіддаленості від товаровиробників і споживачів — не могло не призвести до прийняття протягом червня—грудня 2005 року низки рішень різного рівня, які за своїм змістом є антиринковими, не сприяють реалізації прийнятих Україною стратегічних планів входження до ЄС…»

Що ж стосується тиску Мінпаливенерго, то в порушення чинного законодавства було істотно переглянуто та змінено (!) правила роботи Оптового ринку електроенергії, зокрема умови формування ціни закупівлі електроенергії в теплових електростанцій (близько 45% виробництва електроенергії).

У цьому сегменті тривалий час зберігався, хоча й небездоганний, та все-таки механізм цінової конкуренції ТЕС за право бути включеними в роботу енергосистеми. Однак низка змін, прийнятих під безпрецедентним тиском Мінпаливенерго на раду Оптового ринку електроенергії і НКРЕ в червні—грудні 2005 року, зрештою призвели до впровадження витратних методів формування цін на електроенергію, вироблену ТЕС. Ідея Оптового ринку електроенергії — рівні можливості для всіх через однакову ціну реалізації, покриття витрат тільки ефективно працюючих підприємств — була перекреслена чиновниками від енергетики іншою: ціни мають бути вищими для тих, у кого більші витрати на виробництво електроенергії, і нижчими для тих, у кого витрати менші. Як підприємства чинять у такій ситуації? Правильно, потрібно прагнути всіляко нарощувати витрати, зокрема й непродуктивні. Хто виграв? Тільки не споживач — адже ціни на електроенергію для нього зросли!

Перевірено на практиці: щойно відмовляються від конкурентних засад при формуванні цін і переходять до їхнього встановлення із застосуванням витратних механізмів — ціни зростають. І світовою практикою доведено — створені адміністративно монопольні структури (у нас — державні НАКи) завжди прагнуть потрапити під директивне встановлення цін. Тому що вони мають великі можливості довести держрегулюючому органу, що в них постійно «зростають» витрати.

Іншим механізмом розкручування цін у потенційно конкурентному сегменті виробництва електричної енергії ТЕС стало протягування тими самими діючими особами «Тимчасового порядку обліку обсягів накопичення вугілля енергетичної групи на ТЕС на осінньо-зимовий період 2005—2006 років при плануванні диспетчерського графіка накопичення». Перевагу було віддано тепловим станціям, які працюють на так званому газовому вугіллі. Простіше кажучи, генеруючим компаніям указували, у кого (і, відповідно, яку) сировину закуповувати. А не хочеш — зупиняй виробництво електричної енергії. Риторичне запитання: чи не є це прямим втручанням у господарську діяльність підприємств? Чи повинна НКРЕ благословляти подібні ініціативи своїми рішеннями? Завдання НКРЕ полягає в іншому: створити економічні стимули для роботи найефективніших енергоблоків (отже, і енергокомпаній) і в такий спосіб знизити ціну на електроенергію.

Отже, у 2005 році були впроваджені однозначно витратні методи формування цінових заявок, створені умови, за яких завищені внаслідок безгосподарності витрати, простої та збитки можна компенсувати за рахунок завищення рівня цінової заявки. Такий підхід стимулював виробників (електроенергії) не до скорочення, а до збільшення витрат на виробництво електроенергії і тим самим — до підвищення цін на неї.

— Юрію Івановичу, вже вибачте, але про яку форму тиску на членів НКРЕ, тим паче з боку керівництва Мінпаливенерго може йтися? Зрештою, Україна, хоч і з натяжкою, але визнана і ЄС, і США державою з ринковою економікою. Часи дикого перерозподілу грошових потоків і первинного нагромадження капіталу не тільки залишилися «на дикому Заході», а й уже пішли в минуле і в Україні…

— Наведу лише кілька, на мій погляд, показових прикладів. А вже про ступінь тиску... судіть самі. Коли троє з п’яти членів НКРЕ на підставі досліджень, проведених робочим апаратом Комісії, висловили незгоду, зокрема, із вищезгаданими змінами в правилах ОРЕ, двох із них — Л.Гончарову і В.Котка — просто замінили (шляхом звільнення) функціонерами, які, судячи з їхніх рішень і дій, готові освятити будь-яку продиктовану Мінпаливенерго пропозицію. Таким чином, кворум «наперед згодних» було зібрано; паралельно вони ж опікуються «Київенерго», улюбленим дітищем І.Плачкова...

Ієрархія, створена в НКРЕ ще торік, руйнує один із наріжних, поруч із незалежним статусом, принципів роботи цього важливого державного органу — принцип колегіальності. Такий підхід визнаний найдоцільнішим для переважної більшості цивілізованих країн. В іншому разі регуляторні органи не можуть ефективно виконувати покладені на них функції. Разом із цим, життєво необхідним є формування складу регуляторних комісій таким чином, щоб у них були представлені інтереси всіх учасників ринку — як споживачів, так і виробників.

Політизація енергосектора в Україні надзвичайно висока. Та я нічого не додам до цього «казана», коли скажу, що, наприклад, у США історично змагаються дві партії — республіканці та демократи. Однак там законодавчо передбачено, що в тій самій Федеральній комісії з енергетики від однієї з партій може бути представлено не більше трьох осіб з п’яти. Під час правління тієї чи іншої партії її представники й так отримують моральну перевагу. І це всі розуміють, і ніхто, як у нас, владно не втручається в діяльність цієї комісії. Хоча, зрозуміло, не можна бути абсолютно вільним від суспільства, в якому живеш. В іншому разі — це абсолютизм...

Ще один приклад — НАК «Енергетична компанія України» (НАК «ЕКУ»). 2003 року метою її створення проголошувалося поліпшення управління держмайном. Насправді ж НАК «ЕКУ» практично монополізувала Оптовий ринок електроенергії, виживаючи звідти залишки конкуренції. Монополізація виражається в тому, що «Енергетична компанія України» банально «об’єднала» чотири з п’яти генеруючих теплових електростанцій, які, власне, і становили основу конкурентного ринку електроенергетики України.

Та й це не все — поговоримо більш предметно про управління в Оптовому ринку електроенергії. Керує роботою ОРЕ його рада, до складу якої входять 10 голосуючих директорів. Отож, із минулого року шестеро з цих «голосуючих» отримують зарплату за контрактом у НАК «ЕКУ», ще двоє — за контрактом із Мінпаливенерго. Скажіть, як за такої «субординації» очікувати риночно і конкурентно зважених рішень?

— Ще до прийняття постанови Кабміну про перехід на так званий єдиний енерготариф звучало досить багато заперечень проти цього. І, як нам відомо, ви теж були проти. Проте 15 серпня постанову Кабміну було прийнято…

— Це зайвий раз доводить, що процедура прийняття рішень у НКРЕ ігнорується. Офіційною позицією Комісії, як і в багатьох інших випадках, маніпулюють. Я стверджую, що НКРЕ не узгоджувала проект постанови Кабінету міністрів України «Про перехід до єдиних тарифів на електричну енергію, що відпускається споживачам». Думку Комісії було сфальсифіковано В.Кальченком, оскільки чотири з п’яти членів НКРЕ письмово висловилися проти запровадження єдиних тарифів на електроенергію.

Я та мої колеги відкрито попереджали про небезпеку прийняття такого рішення для економіки в цілому. Однак наші докази було проігноровано, як і дещо пізніше негативний експертний висновок профільного управління секретаріату Кабінету міністрів України.

— Наші читачі вже знайомі з версіями з цього приводу. Та чому ви — проти? Невже лишень тому, що з ініціативою впровадження єдиних енерготарифів виступило Мінпаливенерго?

— Повірте, у цьому випадку — не до іронії. По суті, це прецедент. Це означає адміністративне встановлення цін на електроенергію для всіх без винятку споживачів України. Процес їхнього формування абсолютно непрозорий для споживачів. І я не здивуюся, якщо в найближчому майбутньому будуть виявлені факти зловживань, зумовлених широкомасштабним міжрегіональним перехресним субсидуванням. Очевидною є тенденція до безперервного збільшення вартості електроенергії для всіх споживачів.

Сумно те, що ніхто не може сказати, коли ж ціни стануть «єдиними». Монополії постійно включають, обгрунтовують і відстоюють «зростаючі» витрати. Раніше процес узгодження і затвердження в НКРЕ тарифів на послуги монопольних утворень був змагальним. Тобто Комісія змагалася із монопольним об’єднанням в аргументації.

І завжди в той час (до червня 2005-го) на боці НКРЕ в питаннях захисту інтересів споживачів електроенергії були держадміністрації, які на місцях відслідковували фінансово-господарську діяльність обленерго, контролювали їхні витрати, прагнучи не допустити необгрунтованого зростання тарифів на передачу і поставки електричної енергії.

І листи до НКРЕ в той період були цілком іншого змісту: держадміністрації ніколи раніше (!) не підтримували підвищення цін. Ніколи! Це природна реакція місцевої влади, яка прагне, щоб на підвідомчій їй території розвивалися суб’єкти підприємництва, щоб місцевий бюджет регулярно одержував податки від них. Словом, піклувалися в такий спосіб про розвиток територій, регіонів тощо.

Після встановлення «єдиного тарифу» НКРЕ одержує десятки листів за підписами глав адміністрацій на підтримку прохань монополістів про підвищення тарифів на передачу електроенергії. І що дивно: глави адміністрацій буквально цитують аргументи монополістів…

— Невже така солідарність у розумінні неминучості підвищення цін виникла на хвилі східноєвропейської кон’юнктури?!

— Не тіштеся надіями. Просто губернатори й градоначальники сподіваються, що в такий спосіб їм удасться вирішити свої регіональні енергопроблеми, а оскільки «все єдино», то інші регіони заплатять за них. Та лихо в тому, що тарифи зростають для всіх, вирівнюючись на більш високому рівні.

До речі, про тенденцію приведення рівнів тарифів на електроенергію в Україні до існуючих у країнах Європи, яка сьогодні чітко простежується. Якщо ми такими темпами це робитимемо, то в нас є всі шанси за рівнем тарифів на електроенергію бути попереду всіх. Для цього є свої причини. Чимало років ми «заговорюємо» законодавчі акти про зміну амортизаційної політики, яка сьогодні має явно фіскальний характер, не дозволяючи обновляти основні фонди енергетичних (і не тільки!) підприємств. Залишається на дуже низькому рівні оплата праці, енергомісткість підприємств енергетики теж не витримує критики, не вирішується проблема перехресного субсидування населення іншими споживачами...

— Наскільки чиновники помиляються та які, на ваш погляд, наслідки впровадження єдиного енерготарифу?

— Насамперед страждають енергомісткі підприємства та промислові регіони. За такої системи тарифоутворення на електроенергію вони автоматично стають донорами для всіх інших регіонів країни. Не секрет, що це насамперед Запорізька, Дніпропетровська, Донецька області й деякі інші промислові регіони. (Я далекий від політики, але скажіть, кому знадобилося за рахунок енерготарифів підігрівати пристрасті в потенційних виборців?) Та при цьому не виграють і ті, хто споживає менше електроенергії (і енергоносіїв узагалі). Аналогів подібної системи формування цін у цивілізованих країнах немає.

Уже сьогодні є доручення уряду про встановлення спеціальних тарифів на електроенергію для окремих груп споживачів. Чи потрібно було все це робити в 2005 році? Запитайте в тих, хто цю систему вигадав і впровадив, як вони збираються з нею виходити при переході на прямі договори між генеруючими компаніями, постачальниками й споживачами? Знову шок?

Ю.Кияшко — Ю.Єханурову: «…суттєві недоліки очевидні — повномасштабне перехресне субсидування одними споживачами інших, непрозорість. І до цього далеко не бездоганна система набула надзвичайного викривлення, реальні витрати на здійснення енергопостачання тому чи іншому споживачеві не мають нічого спільного з вартістю електроенергії, яку він оплачує. Система єдиних тарифів не спонукає енергопостачальні компанії до скорочення витрат, зумовлюючи неминуче зростання роздрібних цін в усіх регіонах України, а найбільше — в областях, де знаходяться великі промислові підприємства…»

НКРЕ завалена листами-скаргами на стрімке підвищення цін на електроенергію. Оптові ціни в 2005 році зросли з 13,98 до 18,6 коп. за кВт·год (або на 33%).

— Ви могли б назвати хоча б кілька регіонів України, де в результаті впровадження єдиного енерготарифу знизилися ціни на електроенергію, і хоча б натякнути про перспективи?

— На жаль, я не можу назвати жодного регіону, де б у результаті впровадження єдиного енерготарифу знизилися роздрібні ціни на електроенергію. Однак, як я вже говорив, впровадження таких тарифів автоматично запрограмувало такий розвиток ситуації.

Що ж стосується прогнозу, то, за нашими найоптимістичнішими розрахунками, на 2006 рік підвищення вартості електроенергії становитиме 17%.

Попри все вищевикладене, я з оптимізмом дивлюся в майбутнє та сподіваюся, що НКРЕ відновить свій законний статус незалежного державного органу регулювання електроенергетики України.

Алла ЄРЬОМЕНКО

Національну комісію регулювання електроенергетики створено як незалежний позавідомчий постійно діючий державний орган відповідно до указу президента України в грудні 1994 року з метою забезпечення ефективності функціонування електроенергетики та створення ринку електроенергії в Україні. У наступні роки сферу регулювання було доповнено нафтогазовим комплексом. На сьогодні до основних завдань НКРЕ віднесено:

участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики щодо розвитку і функціонування Оптового ринку електроенергії (ОРЕ), ринків газу, нафти та нафтопродуктів;

державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій в електроенергетиці та нафтогазовому комплексі;

сприяння конкуренції в сфері виробництва електричної енергії, поставок електроенергії та газу, зберігання і реалізації газу, нафти й нафтопродуктів;

забезпечення здійснення цінової та тарифної політики в електроенергетиці та нафтогазовому комплексі;

забезпечення ефективного функціонування товарних ринків на основі збалансування інтересів суспільства, суб’єктів природних монополій і споживачів їхніх товарів і послуг;

захист прав споживачів електричної і теплової енергії, газу, нафти і нафтопродуктів.

Комісія складається з п’яти членів (включаючи її голову), які працюють на професіональній основі. Глава та інші члени Комісії мають рівні права при вирішенні питань, що належать до її компетенції.