ПРАВООХОРОННІ ОРГАНИ В УКРАЇНІ: КОНТРОЛЬОВАНА БЕЗКОНТРОЛЬНІСТЬ

Особливість правоохоронних органів (як і всіх органів безпеки) полягає у їхньому праві легітимного застосування сили з метою захисту громадян та/або держави. Звідси — спокуса влади (точніше — політиків, які перебувають при владі) використати їх у власних політичних (а іноді й бізнесових) інтересах, аж до узурпації влади. З метою усунення (обмеження) цієї загрози демократія передбачає насамперед розподіл влади, взаємний контроль її гілок (систему стримувань і противаг), а також максимальне залучення до цього взаємоконтролю структур громадянського суспільства, тобто — встановлення цивільного демократичного контролю над силовими (правоохоронними) органами.

Ефективність демократичного цивільного контролю (особливо на етапі його становлення) вирішальною мірою залежить від збалансованості повноважень його суб’єктів, насамперед у системі влади, від рівня реальної незалежності судової системи — оскільки судовий захист є найвищою формою гарантії прав і свобод громадян, у т.ч. в їхніх стосунках з органами влади, та засобів масової інформації — оскільки саме незалежні ЗМІ забезпечують максимально об’єктивне й повне інформування громадян про діяльність правоохоронців, а правоохоронні органи — про громадську думку з цих питань.

Хто має контролювати правоохоронні органи

Аналіз національного законодавства та міжнародно-правових актів, до яких приєдналася Україна, дає підстави стверджувати, що в цілому у країні існує правова основа, необхідна для функціонування системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами.

Закон України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» визначає систему демократичного цивільного контролю як сукупність інститутів і законодавчо закріплених процедур і засобів, що забезпечують розподіл повноважень, обов’язків та відповідальності між такими суб’єктами: Верховна Рада; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет міністрів; центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; прокуратура; судові органи; громадяни та громадські організації; засоби масової інформації. Саме в такій послідовності.

З формального погляду, коло суб’єктів контролю вичерпане. Проте з погляду збалансованості повноважень та засобів (ресурсів) впливу, картина виглядає зовсім інакше. Аналіз основних функцій (повноважень) суб’єктів системи контролю над правоохоронними органами свідчить, що вже на рівні загальних вимог Конституції і законодавства закладені передумови концентрації реальних можливостей контролю в руках одного з його суб’єктів — Президента України — через фактичне надання йому можливості виключного впливу на керівництво правоохоронних органів.

Правоохоронні органи
і влада: контроль у того, хто призначає і звільняє

Конституція України передбачає, що Президент України, крім іншого, забезпечує національну безпеку держави; призначає за поданням прем’єра членів Кабінету міністрів (зокрема міністра внутрішніх справ) і припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає за згодою парламенту на посаду генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає на посади та звільняє з посад вище командування ЗС України, інших військових формувань (у т.ч. — одноосібно призначає та звільняє голову СБУ); очолює Раду національної безпеки і оборони; присвоює вищі військові та інші вищі спеціальні звання і класні чини; утворює суди; створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби в межах коштів, передбачених у Держбюджеті для здійснення повноважень Президента.

Отже, з-поміж керівників правоохоронних органів лише призначення генерального прокурора Президент узгоджує з парламентом. Однак, як свідчить практика, в разі незатвердження парламентом поданої Президентом кандидатури, повноваження генерального прокурора здійснює тимчасово виконуючий обов’язки, який жодним чином від парламенту не залежить.

Передбаченим Конституцією координаційним органом при Президентові України є Рада національної безпеки і оборони України, що «координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони» (тобто — і правоохоронних). При цьому головою РНБОУ є Президент, до її складу за посадою входять: прем’єр, міністр оборони, голова СБУ, міністри внутрішніх і закордонних справ; у засіданнях може брати участь голова Верховної Ради. Персональний склад РНБОУ формується Президентом, рішення вводяться в дію указами Президента.

Такий порядок утворення та функціонування РНБОУ зумовлює визначальний вплив на її діяльність і рішення з боку Президента України. Крім того, апарат РНБОУ ніколи не мав і не має досить чисельного та кваліфікованого штату для контролю над діяльністю правоохоронців, а його вплив залежав переважно від персонального рівня впливу секретаря РНБОУ. Найбільшим цей вплив був у секретаря РНБОУ В.Горбуліна в 1995—1998 рр., однак пізніше — на новому етапі політичної структуризації влади в Україні напередодні виборів Президента 1999 р. — реальний вплив перейшов виключно до адміністрації Президента.

Згідно з Положенням про адміністрацію Президента України (АПУ), цей орган здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші види забезпечення здійснення Президентом України його повноважень, зокрема у сферах національної безпеки і оборони.

До функцій АПУ, серед іншого, віднесені: підготовка для Президента пропозицій «щодо забезпечення державної незалежності, державного суверенітету, територіальної цілісності України, національної безпеки та оборони держави, законності і правопорядку»; забезпечення відносин Президента «з правоохоронними та іншими державними органами»; опрацювання подань «щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників органів виконавчої влади, суддів...»; внесення пропозицій із питань ...присвоєння вищих військових звань... та інших вищих спеціальних звань і класних чинів...». Інакше кажучи — з адміністрацією узгоджуються кандидатури керівників правоохоронних органів, аж до районного рівня, та їх службове просування.

Такі функції надають АПУ реальні потужні важелі впливу на правоохоронні органи, що об’єктивно сприяє фактичній залежності керівництва останніх від президентської адміністрації.

Після характеристики повноважень Президента у сфері контролю над правоохоронними органами функції і можливості в цій сфері інших владних інституцій та гілок влади можна розглядати виключно у порядку інформації.

Верховна Рада України. За Конституцією, до повноважень парламенту, які надають йому прямі чи опосередковані можливості впливу на діяльність правоохоронних органів, належать затвердження загальної структури, чисельності, функцій СБУ та МВС України; затвердження Держбюджету та контроль його виконання; надання згоди на призначення запропонованої Президентом України кандидатури на посаду генерального прокурора України, а також висловлення недовіри генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку, здійснення парламентського контролю та ін.

Парламентський контроль над правоохоронними органами теоретично здійснюється профільними парламентськими комітетами, тимчасовими слідчими та спеціальними комісіями, Рахунковою палатою, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини, а також народними депутатами.

Але після прийняття Конституції серед функцій парламентських комітетів залишилися тільки здійснення законопроектної роботи, підготовка та попередній розгляд питань, віднесених до повноважень Верховної Ради. Звернення парламентських комітетів ігноруються, на них відповідають відписками або надають неправдиву інформацію, не несучи при цьому жодної відповідальності.

Діяльність тимчасових слідчих і спеціальних комісій парламенту, результати якої засвідчили їхню певну ефективність (особливо — у забезпеченні гласності в розслідуванні суспільно резонансних справ), законодавчо не врегульована. Відповідний закон, прийнятий Верховною Радою, неодноразово ветувався Президентом.

Діяльність Рахункової палати часто наштовхується на саботаж чиновників. Крім того, Президент наклав вето на прийняті Верховною Радою зміни до Конституції, що передбачали надання Рахунковій палаті повноважень контролю не лише над використанням, а й над надходженням коштів до Держбюджету.

Обсяги звернень громадян до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини (близько 60 тис. звернень на рік, або 160 звернень щоденно) значно перевищують реальні можливості їх розгляду апаратом Уповноваженого. Водночас правоохоронні органи не реагують належним чином на звернення Уповноваженого з приводу отримання інформації.

Загалом, ігнорування правоохоронними органами не лише запитів із боку парламентських інституцій та окремих народних депутатів, а й самого Парламенту та народних депутатів України набуває форм усталеної практики. Виразне свідчення цього — ухиляння перших осіб правоохоронних органів не те що від звітування перед парламентом, а від інформування його про перебіг «резонансних» справ.

Невід’ємним елементом демократичного механізму стримувань і противаг у владних відносинах та забезпечення прозорості політики є парламентська опозиція. Проте в Україні її діяльність законодавчо не внормована і штучно обмежується, до неї застосовуються методи силового тиску — із використанням, відповідно, правоохоронних органів. Власне, робота парламенту останнього скликання є всуціль прикладом контрпродуктивного протистояння пропрезидентської «більшості» й опозиційних парламентських фракцій.

Судова система. Незалежність судів не забезпечена в Україні навіть на законодавчому рівні. Закон «Про судоустрій» акцентує засади поділу влад і детально обумовлює самостійність судів, незалежність суддів та суддівське самоврядування. Водночас «створення умов для повного і незалежного здійснення правосуддя» покладається на Державну судову адміністрацію, яка здійснює «організаційне забезпечення діяльності судів», зокрема — є головним розпорядником коштів Держбюджету, що виділяються для фінансового забезпечення діяльності всіх судових установ (крім Верховного і Конституційного судів України) та органів суддівського самоврядування. Голова адміністрації призначається Президентом України за поданням прем’єр-міністра, погодженим із Радою суддів України.

Отже, реально майже всі питання діяльності судової системи (включно з органами суддівського самоврядування) залежать від Державної судової адміністрації, що має статус центрального органу виконавчої влади. Тим самим судова гілка влади якщо не вбудована у виконавчу вертикаль влади, то поставлена в залежність від неї.

Якщо додати до цього матеріально-технічний стан і рівень забезпечення судових установ, обсяг зарплати суддів (близько 800 грн., або трохи більше двох прожиткових мінімумів) і вчасність її виплат (досить сказати, що 37 суддів Донецького апеляційного суду змушені були звернутися до Європейського суду з прав людини з приводу заборгованостей із зарплати та порушення їхніх прав на об’єктивний суд), житлово-побутові проблеми, що вирішуються, як правило, виключно місцевими органами виконавчої влади, — то питання про незалежність/залежність суду в Україні буде вичерпане.

До речі, повернувшись наприкінці 2003 р. зі Страсбурга, голова Верховного суду України В.Маляренко повідомив, що «жодної серйозної правової претензії до України пред’явлено не було». За винятком дрібниць — керівництво Ради Європи та окремих її виконавчих органів поки що не бачать бажаного рівня незалежності судової системи, а судді в Україні слабко підготовлені у питаннях застосування у повсякденній практиці Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини.

В Україні у системі державного управління загалом і цивільного контролю над правоохоронними органами зокрема склалася досить небезпечна ситуація, коли можна констатувати фактично повну концентрацію управлінсько-розпорядчих функцій (власне влади) в адміністрації Президента України. При цьому адміністрація — неконституційний орган, не передбачений законом про демократичний цивільний контроль серед суб’єктів контролю, не підзвітний і не підконтрольний нікому, крім Президента.

Правоохоронні органи
і суспільство:
хто кого контролює?

З середини 1990-х років в Україні відбувається процес обмеження свободи ЗМІ: монополізація їх мережі та встановлення політичної цензури з боку влади і близьких до неї фінансово-політичних груп (більшість журналістів визнають наявність «темників» — настанов адміністрації Президента стосовно висвітлення у ЗМІ конкретних політичних подій, діяльності окремих політичних лідерів та вищих посадових осіб держави).

Дедалі більшого поширення набуває практика використання правоохоронних органів як інструмента обмеження свободи ЗМІ, боротьби з незалежними засобами масової інформації та окремими журналістами. Про ставлення правоохоронних органів до ЗМІ виразно свідчить факт, оприлюднений Інститутом масової інформації: протягом 2003 р. в Україні зареєстровано понад 80 конфліктних ситуацій між ЗМІ та органами виконавчої влади, в т.ч. — міліцією (14 випадків) і прокуратурою (12 випадків). У цих ситуаціях правоохоронні органи жодного разу не ставали на бік журналістів.

Щодо громадян, громадських організацій та політичних партій, то Конституція України не передбачає їхніх прав на здійснення контролю над правоохоронними органами. Водночас законами встановлено, що громадяни мають право звернення до правоохоронних органів та їх посадових і службових осіб; громадські організації — на отримання інформації, необхідної для реалізації їхніх цілей і завдань. Це все. І хоч закон встановлює, що названі органи повинні в установлений термін такі запити розглянути і дати належну відповідь, насправді реакція на подібного роду запити залежить виключно від їхньої доброї волі. Офіційні дані про долю звернень громадян до органів влади підтверджують, що і стосовно таких звернень добра воля з боку цих органів виявляється не часто. За результатами перевірки, здійсненої відповідними управліннями адміністрації Президента у 18 областях України (станом на вересень 2003 р.), 60—70% заяв громадян «не повністю задовольняються». Водночас жодного припису прокуратури з приводу неналежного дотримання законності органами державної влади в цій частині немає.

Щоб далеко не ходити по приклади: Центр Разумкова, працюючи над проектом, надіслав майже до всіх силових міністерств і відомств прохання дати відповіді на кілька запитань — і протягом трьох місяців не отримав жодної відповіді.

Політичним партіям закон гарантує свободу діяльності, що загалом дозволяє партіям публічно висловлювати свої оцінки діяльності правоохоронних органів. Реальні ж важелі контролю над правоохоронними органами політичні партії можуть мати лише в тому випадку, якщо вони представлені у відповідних органах влади. Тому контроль правоохоронних органів з боку опозиційних партій — обмежений.

Отже, у системі цивільного контролю над правоохоронними органами існують дві головні лінії дисбалансу: всередині влади (між президентською владою і законодавчою) — на користь президентської, та між владою і структурами громадянського суспільства — на користь влади. Діяльність правоохоронної системи непрозора, непідзвітна і непідконтрольна суспільству.

«Позасистемні чинники»

На діяльність правоохоронних органів, крім законодавчо встановлених суб’єктів контролю, значною мірою впливають і так звані «позасистемні чинники» — кримінальні та бізнесові структури. Існують численні ознаки такого впливу; він постійно протягом останніх дев’яти років визнається главою держави. Порівнюючи розпорядження Президента «Про заходи щодо активізації боротьби з корупцією і організованою злочинністю» (від 10 лютого 1995 р.) та останній у часі указ «Про систему заходів щодо усунення причин і умов, які сприяють злочинним проявам і корупції» (від 9 лютого 2004 р.), можна дійти висновку, що ситуація з поширенням корупції у правоохоронних органах за цей час змінилася мало. Явище набуло усталеного характеру. А якщо взяти до уваги названі вище повноваження Президента з контролю над правоохоронними органами, то можна припустити, що однією з головних причин такого стану речей є відсутність політичної волі до його зміни.

Показова громадська думка з цього питання. За результатами соціологічного опитування, проведеного Центром Разумкова у квітні 2004 р.1, громадяни України вважають, що найбільшим на правоохоронні органи є вплив прокуратури — його відзначили 47,5% опитаних. Водночас 45,4% опитаних відзначають вплив на правоохоронні органи кримінальних структур. Вплив криміналітету на органи правопорядку громадяни відзначали в півтора разу частіше, ніж вплив місцевої влади, та більш ніж удвічі частіше, ніж вплив парламенту, суду й уряду. Хоча ЗМІ називають «четвертою владою», лише 4,2% опитаних вважають, що вони реально впливають на діяльність органів охорони правопорядку. Ще нижче (1,5%) оцінюється вплив громадських організацій.

Описаний вище розподіл повноважень та насамперед практика їх застосування значною мірою зумовлюються рисами, успадкованими українською державою і українським суспільством від недавнього, за історичними мірками, тоталітарного минулого.

Проте посилання на спадок минулого не є вичерпним і достатнім виправданням існуючої ситуації. Не можна забувати період 1985—1995 рр., коли з’явилися досить потужні тенденції демократизації суспільства: гласності, незалежності ЗМІ, свободи волевиявлення, громадської активності, правозахисного руху. На жаль, можна констатувати, що ці тенденції не лише не отримали належного розвитку, а й деградують і штучно гальмуються.

Масове і стрімке зубожіння переважної більшості населення країни зумовило суспільну апатію. Рівень громадянської активності українського суспільства надзвичайно низький: згідно з результатами соціологічних опитувань, проведених Центром Разумкова, лише близько 5% громадян вважають себе залученими до активної громадської діяльності; в т.ч. близько 4% — засвідчили членство у громадських організаціях; близько 3% — у політичних партіях.

Водночас поширюється практика організації штучної громадської підтримки політичних ініціатив влади та близьких до неї політичних сил, а також — особливо напередодні виборчих кампаній — створення квазігромадських структур (керованих представниками виконавчої влади). Виразним є приклад створення наприкінці 2001 р. Всеукраїнського громадського об’єднання «Антикорупційний форум». Ініціативну групу зі створення цієї «громадської» організації очолив голова ДПА, нині перший віце-прем’єр М.Азаров. Головна ж інтрига полягає в тому, що комітет Верховної Ради з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією вважає: «деякі дії першого віце-прем’єр-міністра, міністра фінансів М.Азарова можна кваліфікувати корупційними».

Обмеження свободи ЗМІ, незалежності судів, зниження громадянської активності та підміна її створенням квазі-громадських структур і «штучних» політичних партій зумовлюють відсутність реально демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами, а водночас — створюють ілюзію демократичності влади, наявності демократичного контролю над системою влади загалом і правоохоронними органами зокрема та фактично усувають проблему забезпечення демократичної підзвітності правоохоронних органів.

Марш «озброєної
сили влади» в політику

Політична система влади, що існує в Україні, об’єктивно зумовлює політизацію правоохоронних органів. Формально, правоохоронні органи в Україні департизовані та деполітизовані, оскільки відповідні вимоги містяться фактично в усіх статусних законах. Водночас Президент, як зазначалося вище, має виключні повноваження призначати і звільняти їхнє вище керівництво. Природно, воно апріорі має бути лояльним насамперед до Президента. А оскільки Президент фізично не в змозі контролювати всієї системи правоохоронних органів, то наближені до його адміністрації бізнесові й політичні кола мають реальну можливість користуватися широкими президентськими повноваженнями не лише у рамках його директив, а й у власних цілях.

У цьому випадку є підстави стверджувати, що використання правоохоронних органів у політичних цілях свідчить про наявність в Україні розвиненої політичної корупції. Корупція (підкуп) визначається як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання цих повноважень для отримання матеріальних благ; політична корупція є так само протиправним використанням владних повноважень із метою отримання (або закріплення за собою) так званої адміністративної ренти. Механізми політичної корупції застосовуються особливо активно під час виборів — для створення умов нерівної політичної конкуренції.

Протиправне використання правоохоронних органів у виборчих кампаніях є, по суті, одним із елементів адміністративного ресурсу і має форми як активних дій правоохоронців проти насамперед опозиційних сил, так і їхню бездіяльності у випадках правопорушень, спрямованих проти зазначених сил.

У разі можливої реалізації «кризових» сценаріїв виборчої кампанії (запровадження надзвичайного стану або його елементів, перенесення терміну проведення виборів, зняття з реєстрації кандидатів від опозиції, визнання результатів виборів недійсними у випадку перемоги кандидата від опозиції тощо), правоохоронні органи стануть обов’язковим їх виконавцем.

Між демократією
та безпекою влада вибере стабільність?

Досвід виборчих кампаній в Україні свідчить про численні випадки дій (або бездіяльності) правоохоронних органів, що можуть зумовлюватися їхньою політичною заангажованістю. Узагальнення таких дій (бездіяльності) дозволяє стверджувати, що в країні формуються певні типові прояви нелегітимного втручання правоохоронних органів у виборчий процес (таблиця).

Спостерігаються — що особливо небезпечно — ознаки готовності правоохоронних органів до участі у провокаціях, які можуть супроводжуватися значними жертвами. Таке припущення грунтується на подіях у Криму, Кривому Розі (замах на кандидата у Президенти Н.Вітренко 1999 р.), у Києві, де свого часу готувалися спроби від імені «канівської четвірки» організувати масові заворушення поруч із адміністративними будівлями.

Найбільш активним втручання правоохоронців у виборчий процес може бути в разі впровадження у країні надзвичайного стану. Його елементами напевне б стали масові перевірки штабів опозиції, офісів та інших приміщень, які належать її представникам, заборона з мотивів «захисту національних інтересів» масових акцій на підтримку опозиційних кандидатів, проведення спецоперацій та ін.

Примітно, що громадяни України не мають ілюзій стосовно готовності та способів застосування правоохоронцями сили проти учасників мітингів і демонстрацій у ході виборчої кампанії. Більше ніж третина респондентів вважають, що правоохоронці застосовуватимуть її проти учасників великих мітингів і демонстрацій за будь-яких обставин, ще майже третина (31%) — у відповідь на застосування сили з боку самих демонстрантів (що допускається чинним законодавством).

Показове те, що прихильники політичної опозиції частіше очікують застосування правоохоронцями сили проти масових акцій. Серед тих, хто у другому турі виборів має намір голосувати за В.Ющенка, так вважають 41%, а серед тих, хто має намір голосувати за нинішнього прем’єра В.Януковича, — 34%. Водночас прихильники провладних політиків частіше відкидають можливість жорстких силових дій міліції проти маніфестантів. Так, серед тих, хто у другому турі виборів має намір голосувати за В.Януковича, 52% вважають неможливим застосування проти учасників масових акцій сльозогінного газу (серед прихильників В.Ющенка — лише 33); побиття демонстрантів гумовими кийками — 35% і 22%, відповідно; масових арештів — 47% і 30%; вогнепальної зброї з гумовими кулями — 72% і 57%. Стосовно застосування вогнепальної зброї зі справжніми кулями істотної різниці не спостерігається — 76% і 74%, відповідно.

Загалом неправомірні дії або бездіяльність правоохоронних органів під час виборів створюють сприятливі можливості для численних порушень: проявів адміністративного та психологічного тиску на виборців, перешкоджання діяльності спостерігачів, тиск на виборчі комісії, втручання кримінальних структур, спотворення результатів виборів шляхом провокацій, підміни бюлетенів і протоколів.

Водночас можна констатувати, що сьогодні в Україні немає реальних механізмів, насамперед політичного та інституційного характеру, належних законодавчих запобіжників, що гарантували б політичну нейтральність силових структур і правоохоронних органів під час виборчого процесу та унеможливили їх використання.

Можна зробити висновок про те, що неправомірне втручання або залучення правоохоронних органів до виборчих процесів в Україні набувають усталеного характеру. Це підтверджує наведену вище тезу про політизацію українських правоохоронних органів, а також свідчить про загальну готовність їх керівництва до виконання протиправних вказівок.

Є підстави стверджувати, що способи використання правоохоронних органів у майбутній президентській кампанії відпрацьовувалися, зокрема, під час акцій «Нашої України» в Донецьку, виборів у Мукачевому, загострення суспільно-політичної ситуації в Криму.

Водночас ті самі події засвідчили і небажання та вимушений характер участі багатьох правоохоронців у заходах, спрямованих або проти опозиційних сил та кандидатів, або на загострення суспільно-політичної ситуації. Тому характер виборчої кампанії залежатиме великою мірою і від політичних партій, громадських організацій, журналістів, самих правоохоронців як громадян України. Їм під силу — активною дією чи принаймні пасивним спротивом незаконним наказам — забезпечити чесність і прозорість виборів. Це дозволило б також подолати негативні тенденції попередніх років, сформувати довіру громадян до демократичних інститутів, покращити імідж України в очах світового співтовариства.

1 Соціологічне дослідження проведене завдяки підтримці Інституту сталих спільнот (Монпельє, штат Вермонт, США) та Агентства США з міжнародного розвитку. Висловлені в публікації думки не обов’язково відбивають погляди ІСС та АМР США