УКРАЇНА—НАТО: МАЙБУТНЄ В РУКАХ У МИНУЛОГО

Україна офіційно проголосила курс на вступ у НАТО. Спочатку на президентському рівні 23 травня 2002 р. відповідне рішення прийняла Рада національної безпеки та оборони (РНБО) України. Через рік, 19 червня 2003 р., мету вступу в НАТО було зафіксовано Верховною Радою у Законі «Про основи національної безпеки України». Ще рік тому наші міністри використовували обережно-обтічні евфемізми — «євроатлантична інтеграція», «інтеграція в євроатлантичні структури»; тепер вони частіше говорять про «вступ у НАТО».

Проведений минулого тижня «круглий стіл» Центру Разумкова «Підготовка України до вступу в НАТО: перспективи якісних зрушень» показав, що стратегічно важливе для країни рішення не лише прийняте на вищому політичному рівні, а й більшістю політиків сприйняте як керівництво до дії: одними (їх більшість) — з ентузіазмом, як правильне й трохи запізніле; іншими (таких менше) — з обережністю і навіть якоюсь приреченістю, через неможливість перешкодити. Є розуміння, що шлях у НАТО буде непростим, і пройти його потрібно не тільки політикам, а всьому українському суспільству.

Проте вже вимальовуються тимчасові рамки процесу: за наявності енергійних зусиль із нашого боку Україну можуть запросити в НАТО через п’ять років, на саміті альянсу 2008 року. Переконливіші сигнали й потужні імпульси на шляху руху в НАТО можливі після 2004 р., коли в Україні відбудеться (має відбутися!) зміна влади. Та парадокс ситуації в тому, що євроатлантичні перспективи нашої країни більше залежать від влади нинішньої, оскільки рішення про переведення України в категорію реальних претендентів на членство в альянсі може бути прийняте 2004 р. на саміті НАТО в Стамбулі.

Якщо це станеться, наступним етапом буде розробка Плану дій з підготовки до членства в НАТО (ПДЧ, або Membership Action Plan, МАР), що його претендент має виконувати протягом трьох-чотирьох років. Експерти Центру Разумкова підготували й опублікували свої пропозиції до Плану в журналі «Національна безпека і оборона» (№7, 2003). Ми виходили з того, що політики та експертне співтовариство не повинні пасивно чекати півтора року. Якщо рішення прийняті з розумінням важливості зміцнення безпеки країни, причому меншими, ніж без союзників, засобами, то працювати потрібно вже сьогодні. Він дозволить окреслити ключові проблеми на шляху вступу України в НАТО й запропонувати шляхи їх вирішення.

Досягнутий рівень

Дев’ять років співробітництва України з НАТО в рамках програми «Партнерство заради миру» (1994, ПЗМ), вісім років участі в Програмі аналізу та оцінки сил (1995, Planning and Review Process, PARP), шість років роботи на основі хартії про особливе партнерство з альянсом (1997), спільні миротворчі та антитерористичні операції створюють непогані передумови для переведення питання про приєднання України до НАТО в практичну площину.

За ці роки Україна мала можливість переконатися, що серед усіх міжнародних організацій НАТО є єдиною справді ефективною структурою безпеки. Її вага на міжнародній арені зростає, ООН дедалі частіше просить альянс надати допомогу в локалізації конфліктів за межами зони його відповідальності.

Уже можна говорити про розуміння проблем, які потрібно вирішити для того, щоб Україну сприйняли як серйозного кандидата. Від претендентів на вступ НАТО вимагає насамперед вирішення політичних і економічних питань (забезпечення законності та прав людини; підтримки стабільності й добробуту шляхом забезпечення економічних свобод, соціальної справедливості тощо) і лише потім — оборонних завдань (забезпечення спроможності робити внесок у колективну оборону й нові завдання альянсу).

Співробітництво з НАТО у військовій сфері просунулося найбільше. Його масштаби розширюються рік у рік, воно динамічне і, порівняно з іншими сферами, менше залежить від інколи несприятливого політичного тла. PARP, від початку задумана для досягнення взаємної сумісності сил і коштів, які виділяються Україною в рамках «Партнерства заради миру» (ПЗМ), для спільних дій із військами НАТО, згодом (з ініціативи України й без публічного розголосу) поширена на всі збройні сили. До липня 2004 р. планується завершити оборонний аналіз (Defense Review), що проводиться експертами України й НАТО; його мета — уточнити плани реформування української армії з урахуванням досвіду членів альянсу. У цілому військове співробітництво України з НАТО й потенціал його нарощування порівнянні, а в окремих випадках — і перевищують можливості окремих членів альянсу, так само як і більшості кандидатів.

Захист країни та її цінностей військовими засобами при прогнозованому рівні загроз ми можемо забезпечити — із НАТО чи без нього. З НАТО надійніше та дешевше, оскільки на утримання військової машини, причому набагато меншої за кількістю, ніж Україна має сьогодні, буде потрібно менше коштів (порівнювати слід не з нинішнім мізерним військовим бюджетом, а з необхідним для утримання боєздатного угруповання). Головне в іншому: які цінності захищатимемо й наскільки вони, цінності, а не військові сили й засоби, сумісні з НАТО?

Врешті-решт саме за тим, наскільки вона відповідає базовим цінностям, альянс як організація і парламенти всіх членів НАТО окремо оцінюватимуть готовність України до вступу: за рівнем демократичності та справедливості виборів, рівнем розвитку інститутів громадянського суспільства, захистом прав і свобод людини, незалежністю преси, привабливістю економічного клімату, рівнем добробуту громадян і т.п.

Ці вимоги зафіксовано в документах Вашингтонського саміту 1999 р. як пріоритетні. Їх можна розглядати як вимоги НАТО до претендентів. Та можна подивитися й по-іншому — адже це вимоги, що їх у різних формах пред’являють громадяни України до своєї влади, більше того — прописані в нашій Конституції. Якщо в країні мільйони людей не можуть знайти гідно оплачувану працю, отримати кваліфіковану медичну допомогу, оплатити навчання дітей, якщо немає можливості вільно обрати на виборах свого кандидата, якщо результати референдумів фальсифікуються, приналежність до опозиційної партії карається, якщо бізнес неможливий без підкупу чиновників, якщо не можна почути (прочитати) чи донести до людей об’єктивну інформацію, — то слушне запитання: а навіщо все це захищати? Такими ми не потрібні ні собі, ні громадянам країн НАТО.

Тому ПДЧ, підготовлений Центром Разумкова, лише на перший погляд може здатися асиметричним. Насправді у Плані зумисне акцентовано на невирішених питаннях внутрішньої політики, економіки, соціальної проблематики; військовій тематиці відведено менше місця (ще й через те, що вона детально викладена в Цільовому плані Україна—НАТО на 2003 р.).

З погляду перспектив вступу в НАТО, цікавими є результати загальнонаціонального опитування, проведеного соціологічною службою Центру у квітні 2003 р. Вони підтвердили, що проголошені альянсом пріоритети збігаються з оцінками громадян України. З-поміж сфер, у яких Україні необхідно вирішити найбільше проблем до вступу в НАТО, населення виділяє насамперед економічну (50,5% опитаних), внутрішньополітичну (39,7%) і зовнішньополітичну (24,2%); лише потім ідуть оборонна (17,1%), ресурсна (8,7%) та інші сфери. Отже, навіть не маючи достатньої інформації про НАТО як структуру безпеки, наші громадяни цілком усвідомлюють дистанцію, яка відокремлює їх від умов і рівня життя (тобто цінностей) у країнах НАТО.

Не зайве нагадати, що НАТО — це в цілому успішна й самодостатня організація, в яку силоміць ніхто нікого не тягне. Навпаки, стоїть довга черга країн, які прагнуть вступити в альянс, і до них пред’являються дедалі жорсткіші вимоги. Ініціатива належить претендентові, а не НАТО. Сьогодні бажання України вступити в альянс вітається принаймні в офіційних документах і промовах, і просування України цим шляхом обіцяють усіляко підтримувати. Але рухатися Україна все-таки має сама.

Проблемні питання

Ми все-таки рухаємося в НАТО — із різною швидкістю і навіть із різними векторами. В оборонній сфері ми йдемо послідовно вперед, хоча швидкість могла б бути більшою. В інших сферах — демократизації внутрішньої політики, ринкових перетворень в економіці, боротьби з корупцією, у вирішенні соціальних питань — ми переміщаємося зигзагами, часто повертаючи назад. Для кращого розуміння проблем на шляху вступу в НАТО потрібно врахувати такі обставини.

Перше. Нинішній парламент готовий проголосувати (і вже голосував) за вступ України в НАТО, але це «за», швидше, декларативне, ніж усвідомлене. Верховна Рада з легкістю затверджує позахмарну чисельність армії, вимагає підвищення її боєздатності, але приймає військовий бюджет, який не покриває навіть мінімальних нормативних потреб військ. Депутати з гордістю коментують закон, що складається переважно з загальних фраз, про громадянський контроль над військовою сферою, але не наважуються вимагати від виконавчої влади внесення коректив у явно нездійсненні програми реформування армії. Виконавча влада формує Цільовий план Україна—НАТО на 2003 р. без консультацій із Верховною Радою і при цьому відповідальність за виконання левової частки його заходів покладає на парламент. Таких «нестиковок» безліч. Без підняття парламентського контролю на вищий змістовний рівень готуватися до вступу в НАТО можна десятиріччями.

Друге. Населення України ще не готове підтримати рішення про вступ в альянс — за це сьогодні проголосувало б 25—30% громадян. Причин багато, але головні серед них дві — відсутність в населення об’єктивної та всебічної інформації про нинішнє НАТО (висвітлюються переважно протокольні події без глибокого аналізу позитивних аспектів співробітництва з НАТО, зате жваво коментуються результати опитувань у частині низького рівня підтримки вступу в альянс). Напередодні Празького саміту 2002 р. центральні телеканали просто виливали жовч на адресу НАТО), критично низький рівень довіри населення практично до всіх державних інститутів (повністю владі довіряють не більше 10%).

Наважимося стверджувати, що громадську думку відносно НАТО можна змінити в позитивний бік, причому радикально і за порівняно короткий відтинок часу. Та зробити це можна лише після президентських виборів: якщо пропагандистську кампанію розгорне нинішня влада, курс на вступ у НАТО може бути дискредитований.

Звернемося до досвіду сусідньої Польщі. У 1991 р. за вступ до НАТО висловилося менше 25% поляків, 1992 р. — 35%, а 1993 р. — уже 57%, тобто більшість населення (до 1995 р. кількість прихильників зросла до 73%). Активна підтримка з боку населення була зумовлена збільшенням довіри до нової влади, яка послідовно впроваджувала демократичні й ринкові перетворення, забезпечила помітне підвищення добробуту поляків. Люди повірили владі й підтримали проголошений нею зовнішньополітичний курс. Влада змогла забезпечити декларації ресурсами і послідовно втілювала їх у життя. 1992 р. ВВП можна було зіставити: Україна — понад $80 млрд., Польща — $120 млрд.; через 10 років Україна «впала» до $42 млрд., а Польща «піднялася» до $180 млрд. Грошове утримання офіцера в 1992 р. було приблизно однаковим: у нас — $20—40, у Польщі — $40—60. Сьогодні ці показники становлять $100—150 і $800—1000 відповідно, тобто різняться на порядок. При майже вдвічі меншій чисельності військових (160 тис. проти 300 тис.) Польща виділяє на утримання армії втричі більше коштів. Досвід інших країн Центральної та Східної Європи, Балтії підтверджує: провести військову реформу в демократичній, цивілізованій, економічно сильній державі набагато простіше, ніж у корумпованій, авторитарній, економічно слабкій і нестабільній.

Третє. Членство в НАТО передбачає прийняття відповідальних і політично чутливих рішень. Військові контингенти НАТО розв’язуватимуть завдання за межами Європи, піддаючи при цьому ризику своїх солдатів. Для багатьох це серйозний стримуючий чинник — пригадаймо, аргументом проти вступу України в Ташкентський договір було небажання бути втягненими у воєнні акції з участю Росії. Проте слід оцінювати й ризик поширення нових транснаціональних загроз на територію України у випадку неадекватних зусиль світового співтовариства з їх локалізації. Крім того, миротворчі місії під егідою ООН, в яких Україна бере участь, теж ризиковані, щоправда, при цьому нікому не спадало на думку назвати ООН «агресивним військовим блоком» або блокувати відправку українських миротворців до Лівану, Сьєрра-Леоне та інших країн.

Четверте. Декларуючи намір вступити в НАТО, українська влада повинна бути готовою спокійно (і з вдячністю!) сприймати справедливу критику з боку партнерів по альянсу. Поки що такої готовності немає. Навпаки, у публічних виступах високих чиновників, особливо в підконтрольних владі ЗМІ, нерідко звучить хвороблива реакція навіть на дуже м’які оцінки ситуації в Україні з боку Ради Європи, ЄС і НАТО, послів провідних країн альянсу (останнім часом — США, Великобританії, Німеччини). По-перше, це не сприяє створенню довірчих відносин між країнами, які мають намір стати союзниками. А по-друге, слід розуміти, що кінцева мета (вступ у НАТО) важлива, але для України не менш важливий і сам процес наближення до стандартів та цінностей альянсу. При нерозвинених інститутах громадянського суспільства влада стає безконтрольною, а тому ефективні стримуючі механізми з участю західних демократій корисні — і для влади, і для суспільства. Співробітництво з МВФ примусило наш уряд зробити прозорішим бюджетний процес. СОТ змушує парламент відмовлятися від прийняття явно лобістських законів, прихованих форм підтримки окремих підприємств. Рада Європи обмежує намагання влади порушити права й свободи громадян, переслідування непідконтрольних ЗМІ. НАТО стимулює велику прозорість оборонної сфери для громадян, допомагає знайти шляхи більш ефективної витрати бюджетних коштів. Це потрібно цінувати.

Тимчасові орієнтири

Якби НАТО оцінювало готовність кандидата лише за одним критерієм — «забезпечення здатності робити внесок у колективну оборону й нові завдання альянсу», то Україна могла б претендувати на вступ у нього вже через два-три роки. Адже союзники не вимагають, щоб усі збройні сили країни відповідали стандартам НАТО; необхідна лише сумісність контингенту, який виділяється країною для участі в операціях альянсу. Україна на практиці довела високі професійні якості своїх військових контингентів, їхню спроможність ефективно діяти разом із силами НАТО.

Так, Україна поки що не може самостійно утримувати своїх миротворчих підрозділів, але винна в цьому не армія, а українська економіка. Для задоволення економічних, як і політичних, вимог (див. вище) потрібен час, а головне — політична воля і концентровані зусилля керівництва країни, держави, суспільства в цілому.

До президентських виборів участь у ПДЧ Україні не загрожує, насамперед із політичних міркувань. НАТО відстежує розвиток ситуації в країні в очікуванні змін, як свого часу в Словаччині чекали останнього дня президентства пана Мечіара. Перспективи вступу багато в чому визначатимуться тим, як Україна проживе ці півтора року, яким чином і до кого перейде (чи не перейде?) влада восени 2004 р.

Не за горами офіційний старт президентської кампанії. Вже потихеньку розгортаються штаби, пишуться чернетки програм. Важливо, щоб у ході виборчої кампанії тема вступу в НАТО набула належного звучання. Кандидатам, якщо вони справді розраховують на перемогу й вірять у свою здатність консолідувати суспільство для досягнення європейських стандартів життя, не потрібно оминати чи — більше того — намагатися заробити очки на темі вступу в НАТО, хоч би якою була спокуса підіграти частині електорату, що сприймає альянс не інакше як «агресивний військовий блок». Багатомісячний виборчий марафон — чудова можливість пояснити населенню, чим насправді є НАТО, плюси та мінуси вступу в нього України.

Три дні тому пан Лі Меррік, керівник Офісу зв’язку з НАТО в Києві, на офіційній церемонії з нагоди завершення своєї місії в Україні розповів присутнім про свою першу зустріч із заступником секретаря РНБО України О.Разумковим, що відбулася на Банковій у вересні 1998 р. У ході розмови на той час капітан першого рангу Л.Меррік, військовий аташе Великобританії, запитав Олександра Васильовича: «Скільки часу знадобиться Україні для підготовки до вступу в НАТО?» Політик-реаліст, якого дехто вважав проросійським, відповів: «Десять років». Через п’ять років про можливість вступу України в НАТО на межі 2008 р. говорить американський посол Карлос Паскуаль.