Поза законом

Політичне весілля помаранчевих і біло-блакитних досить швидко обернулося політичним похороном. Таке ідеологічне злягання важко назвати шлюбом за розрахунком, ще важче — шлюбом за коханням. Це від самого початку було приречено стати нерівним шлюбом, який неминуче вів до швидкого й гучного розлучення. Що, по суті, уже сталося. «Шлюбний контракт», здобувши помпезну назву «Універсал політичної єдності», бути гарантією сумлінного виконання «подружніх обов’язків» не міг за визначенням. Він ряснів двозначними, розмитими формулюваннями, а головне, був позбавлений правового статусу.

Для чого цей легкий флірт із важкими наслідками знадобився «молодим»? Ну, вже точно не для того, аби об’єднати країну. Хіба високі сторони не забули про священну місію вже наступного дня після підписання ані до чого не зобов’язуючого паперу? Тоді навіщо організували цей балаган? Ну, «донців» зрозуміти ще якось можна. Кабінет міністрів їм і так би дістався, але переможцям нетерпеливилося роздобути жаданий приз якнайшвидше. А от збагнути логіку «Нашої України» (особливо її вождя) на порядок складніше. Було очевидно, що шоу, супроводжуване безглуздими круглими столами, нескінченними переговорами про «широку коаліцію», нудними монологами про соборність і кумедною процедурою узгодження тексту Універсалу, — просто привід. Привід, що дозволяє Ющенку укласти альянс із «регіоналами». Наявність такого союзу давала можливість хоч якось зачепитися за виконавчу владу і хоч когось працевлаштувати. Повторимося, усе це видавалося цілком очевидним для кожного, хто вміє чути, бачити, читати й думати.

Але такою ж очевидною була й ущербність згаданого сценарію. На Банковій недоліки плану мусили побачити. Якби там прислухалися до тверезих думок, спостерігали за тим, що відбувається, вивчали оновлену Конституцію та прораховували наслідки. Після формування так званої антикризової коаліції і затвердження Януковича на посаді глави Кабміну «Регіони» отримували максимальний обсяг повноважень як у законодавчій сфері, так і в системі виконавчої влади. Після цього в Ющенка в принципі зберігалося трішки шансів залишитися реальним політичним гравцем. Підписавши Універсал, благословивши на прем’єрство свого заклятого ворога й делегувавши до ворожого (за суттю) уряду своїх емісарів, він практично позбавив себе маневру. І Віктор Андрійович просто змушений був домовлятися з «донами» — для війни з ними в нього тепер не залишалося ані серйозних правових інструментів, ані достатніх моральних приводів.

Глава держави вже розписався у своїй безпомічності як управлінець, реформатор і законодавець. У останні місяці він продемонстрував свою неспроможність як організатор, інтриган і комбінатор. Його реальний вплив на політику Кабінету й діяльність парламенту виявився нульовим. А якщо два центри влади не співробітничають, вони приречені воювати — жорстоке правило, багаторазово підтверджене новітньою вітчизняною історією. У цієї війни була безліч об’єктивних передумов і одна суб’єктивна. «Нашу Україну» суперечності роздирали вже багато місяців, у «Регіонах» латентні усобиці розпочалися порівняно недавно. Хай там як, а появу (точніше, повернення) зовнішнього ворога в обох таборах сприйняли з певним полегшенням — початок бойових дій міг відновити порушену єдність лав.

Але була й істотна відмінність. Команда Януковича й Ахметова виявилася до війни готовою, команда Ющенка — ні.

Перший обмін ударами стався після відомих брюссельських заяв прем’єра. Потім сторони зчепилися на предмет так званої контрасигнації. Про суть цього конфлікту «ДТ» розповідало в минулому номері нашого тижневика. Хто має рацію в цій суперечці — вирішувати Конституційному суду, для того він і існує. Але біло-блакитні вже мають деякі підстави вважати себе моральними переможцями згаданого спарингу — у сутичці вони мали вигляд переконливіший й менш істеричний, а це є ознакою сили. «Донецькі» укотре неприємно здивували своїх опонентів умінням діставати науку з власних помилок. Дивовижне — поряд: команда, де зосереджена критична маса нехтувачів усіляких законів (починаючи з самого що називається Основного), швидко навчилася домагатися своїх цілей із допомогою букви Конституції.

А от Віктор Андрійович і більшість його конфідентів, схоже, досі лінуються читати, відмовляються розуміти та гребують приймати цей документ.

У дружині Ющенка помітно бракувало бувалих бійців, яйцеголових радників і адекватних споукменів. Бракувало системності, порядку й дисципліни. Та багато чого і кого бракувало. У розпал сутички гарант зважився на відчайдушний крок — затіяв екстрену чистку бойових порядків. Слід визнати: недавнє оновлення президентського секретаріату — один із небагатьох розумних вчинків Ющенка-політика за його майже дворічну президентську кар’єру. Але трохи спізнілий і не до кінця продуманий. Бодай тому, що юридична служба канцелярії глави держави, як і раніше, залишається найвразливішим місцем.

Новий етап боротьби за владні повноваження потребує залучення якісно інших гравців. У битві за механізми впливу обидві сторони поводяться зухвало й агресивно. І в цьому сенсі новий президентський «канцлер» Віктор Балога, із його замашками бретера, начебто мав би вважатися вдалим вибором. Але його юридичне невігластво та правовий нігілізм насправді роблять президента ще вразливішим.

Тямущих правознавців на Банковій, як і раніше, гострий дефіцит. В умовах повільно, але певно реалізованої політреформи це загрожує неминучою поразкою.

Що й підтвердила чергова дуель Ющенка та Януковича, котрі зітнулися за контроль над главами місцевих адміністрацій.

Коротенько історія така. Відразу після виборів цілий ряд місцевих рад (які потрапили під контроль Партії регіонів) скористався своїм конституційним правом і абсолютною більшістю голосів висловив недовіру главам адміністрацій (котрі вважалися креатурою Ющенка). Відповідно до букви Основного Закону, президент у таких випадках зобов’язаний останніх усувати з посади. Але Віктор Андрійович подеколи це розпорядження Конституції ігнорував. А в липні спробував зробити хід у відповідь. Згадавши про своє право законодавчої ініціативи (що з главою держави траплялося вкрай рідко), Ющенко вніс пропозицію щодо уточнення Закону «Про місцеве самоврядування». Гарант запропонував розписати процедуру оголошення недовіри керівникам обласних і районних держадміністрацій. Мета була очевидною — серйозно ускладнити процес і максимально вберегти намісників від нападок місцевих рад. Зроблено це було, відверто кажучи, не зовсім грамотно. Але навіть якби законопроект і відзначався бездоганністю з правового погляду, він навряд чи мав бодай найменші шанси бути прийнятим. Антипрезидентська більшість у парламенті не мала ані найменшого бажання поступатися правами. За президентську ініціативу віддали свої голоси жалюгідних п’ять десятків народних обранців, і документ відправили на повторне перше читання.

Другий раунд війни за право контролювати губернаторів розпочався днями. Формальним ініціатором нової сутички став Віктор Балога. 26 вересня керівник секретаріату провів селекторну нараду з главами місцевих адміністрацій, на якій без жодних вагань заявив таке: «Голова облдержадміністрації — член команди президента. Це повинні знати й пам’ятати всі». Відповідь не змусила на себе довго чекати. Через два дні членам Кабміну роздали проект постанови, в якому йшлося про необхідність «порушити перед президентом питання про доцільність перебування на посадах керівників Полтавської, Тернопільської, Харківської, Херсонської та Чернігівської областей за незадовільне розв’язання проблем, які стримують соціальний і економічний розвиток держави». Далі пішов обмін люб’язностями — «Наша Україна» обвинуватила «регіоналів» у спробі узурпації влади, у порушенні Конституції. Заява президентської партії просто рясніла нісенітницями. Дві характерні фрази: «Питання звільнення глав облдержадміністрацій не може розглядатися на засіданні Кабінету міністрів, оскільки це не входить у компетенцію уряду… Основою оцінки діяльності глав облдержадміністрацій повинні бути їхні професійні якості, а не політична кон’юнктура…» Далі від усіх зайшов... міністр юстиції Роман Зварич. Цитуємо його слова за текстом «Української правди»: «Я думаю, що прем’єр не міг так висловитися, оскільки не може бути такого, що прем’єр не знав Конституції, де сказано, що лише за поданням президента (виділено автором) знімаються глави держадміністрацій...».

Далі відбувся заочний обмін публічними «люб’язностями» у виконанні двох Вікторів. Потім Ющенко проігнорував розширене засідання Кабміну з участю губернаторів. А наостанок глава держави скасував власну нараду з главами обласних державних адміністрацій.

А тепер перейдемо до розбору. Розпочнімо з заяви Зварича. Використавши лексику Романа Михайловича, ми припустимо: міністр юстиції не міг так висловитися, оскільки не може бути такого, що міністр юстиції не знає Конституції. А в ній дослівно сказано таке: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України». Нам ніяково навіть думати, що глава профільного відомства не знайомий із цією статтею Основного Закону, а тому сподіваємося, що йдеться про банальну обмовку або про помилку журналіста, який цитував міністра.

Тепер про гнівну заяву «Нашої України». Перефразуючи авторів тексту, дозволимо їм нагадати, що питання звільнення голів облдержадміністрацій не тільки може, а й має розглядатися на засіданні Кабінету міністрів, оскільки це саме й входить до компетенції уряду. Про «членів команди президента», «селекторні наради» і «політизацію» губернаторського питання — дещо пізніше, а наразі трохи теорії. Щоб вам стало зрозуміло, хто такі голови адміністрацій і чому вони настільки дорогі слугам народу.

Розпочнімо з джерел. 1985 року з ініціативи Ради Європи було прийнято Хартію місцевого самоврядування. Цей документ став вінцем тривалих дискусій і був покликаний пестити, плекати політичну, адміністративну, фінансову самостійність і спроможність місцевих співтовариств. Тому що саме це, на думку освіченої Європи, вважається одним із головних стовпів істинної демократії. Понад те, брюссельські теоретики вважають розвиток самоврядування однією з основних гарантій зміцнення Євросоюзу. Розвиток ЄС неминуче призводить до посилення адміністративного та економічного впливу центру на території. Така тенденція потребує демократичних противаг. Ключовим чинником, що стримує державне адміністрування, чимало європейських політиків вважають саме самоорганізацію громад.

Європейська хартія стверджує, «що справжнє народовладдя слід шукати не там, де влада централізована, а там, де вона розосереджена й передана на місця». Хартія закріплює давній як світ принцип субсидарності. Суть його проста: немає сенсу передавати нагору вирішення тих питань, які можна владнати внизу. Місцеве самоврядування в Україні є антисубсидарним за суттю. Якось довелося набрести на одне британське дослідження, із якого випливало, що самоорганізація регіональних співтовариств у далеко не демократичній Білорусії набагато більше відповідає духу та букві Хартії, ніж українське «самоврядування».

Приєднавшись до хартії, Україна взяла на себе певні зобов’язання, проте виконувати їх не поспішає. У нашій країні проблему сільської школи чи районної лікарні реально вирішити лише в Києві — яка вже тут, дідько б її побрав, субсидарність? У Європі величезного значення надають праву громад на здійснення влади самостійно, без допомоги органів самоврядування. Наші громадяни також мають таке право, але тільки на папері. Конституція наділяє нас із вами правом вирішувати ті чи інші питання на місцевому референдумі. Але фактична відсутність профільного нормативного акту нас із вами цього права позбавляє. Відповідний закон, прийнятий ще 1990 (!) року, суперечить і світовій правовій практиці, і національній Конституції. Усі провідні політики вже півтора десятка років обіцяли це непорозуміння усунути, і все якось руки в політиків не доходять. Яке вже тут, до біса, самоврядування? Отож хоча б із цієї точки зору до вступу в об’єднану Європу ми не готові.

Про виразки регіонального управління можна говорити довго, і коли-небудь ми з вами про це предметно поговоримо. А наразі зупинімося на найочевиднішій ваді — біцефалії (двоголовості) місцевої влади. У регіонах існують два центри впливу — місцеві ради, які обирає населення, і місцеві адміністрації, що їх призначає президент за поданням уряду. Повноваження цих органів регулюються Законами «Про місцеве самоврядування» і «Про місцеві державні адміністрації» і постійно уточнюються. Причому щоразу на користь рад. Що, загалом, природно, коли говорити про рух у Європу. Після впровадження політреформи і затвердження пропорційної моделі місцевих виборів адміністрації ще більше втратили вагу.

Тож хто такі губернатори, у чиїй вони команді, кому підпорядковуються, кому підконтрольні і чим вони такі цікаві? Прояснимо ситуацію з допомогою тез.

Перша. Називати голів адміністрацій губернаторами, як мінімум, некоректно. Вони не є представниками місцевого самоврядування, вони — державні чиновники, які представляють центральну владу і вмонтовані у виконавчу вертикаль.

Друга. Відповідно до неймовірно заплутаного законодавства, члени місцевих адміністрацій змушені «грати» у найрізноманітніших командах. Вони відповідальні перед президентом і урядом. Вони підзвітні й підконтрольні вищим органам виконавчої влади, і передусім Кабінетові міністрів. І не тільки їм. Конституція й законодавство забороняють районним і обласним радам мати власні виконавчі органи, а тому вони делегують частину повноважень адміністраціям. Причому не на підставі договорів, як в освіченій Європі, а на підставі закону, що, як мінімум, дивно. Висловлюючись юридичною мовою, обл- і райадміністрації — квазівиконавчі органи відповідних рад. А тому в частині виконання функцій, делегованих радами, адміністрації підконтрольні і підзвітні органам місцевого самоврядування.

Схема заплутана й не має смислу. Найпростіший вихід із неї пропонувався неодноразово — дозволити радам формувати виконавчі органи, ліквідувати адміністрації і створити на їх місці префектури, діяльність яких обмежувалася б контрольно-наглядовими функціями. Пробували це зробити неодноразово, однак так і не довели справу до кінця.

Третя. Специфіка статусу адміністрацій та особливості національного законодавства дають місцевим радам повне право висловлювати недовіру главам адміністрацій із політичних мотивів. Тим паче після впровадження пропорційної моделі місцевих виборів. Вотум недовіри, висловлений обласною радою «губернаторові», передбачає не так юридичну, як політичну відповідальність, аналогічну відповідальності Кабінету міністрів перед парламентом. І представники «Нашої України», які докоряють «регіоналам» політизацією «губернаторського» питання, швидше за все, не мають рації. Так само, як, мабуть, не мав рації президент, коли, ініціюючи зміни до Закону «Про місцеве самоврядування», намагався «прибрати політику» з переліку причин висловлення недовіри голові адміністрації. Конституція і законодавство дозволяють облрадам висловлювати недовіру без прив’язки до конкретного приводу.

Четверта. Представники секретаріату президента заявляють, що глава держави має право ігнорувати вотум недовіри облрад. Не має. 118 стаття Конституції зобов’язує главу держави звільняти голову адміністрації, якщо за це висловилися 2/3 представників місцевої Ради.

П’ята. Важко сказати, до якої «команди» слід приписати голів місцевих адміністрацій, але, мабуть, найменше підстав вважати їх своїми гравцями у президента. Перед ним, як і перед Кабміном, вони відповідальні, однак при цьому уряду вони підзвітні й підконтрольні. Крім того, адміністрації вписані в систему виконавчої влади, а до неї президент має (на відміну від Кабміну) суто символічний стосунок. Так, президент їх призначає. А ще він має право призначати суддів. То що, суддів теж вважатимемо членами команди президента?

Шоста. Якщо у глави держави є хоча б деякі права на «губернаторів», то в президентського секретаріату їх точно немає. Як немає ніякого секретаріату в Конституції. Це просто патронатна служба. І вона не може перебирати на себе повноваження президента. Тому не мають права ні секретаріат у цілому, ні Балога проводити селекторні наради з губернаторами, вимагати від глав адміністрацій виконання президентських вказівок і т.п. і т.ін. Є питання, чи має сьогодні право робити це президент, але те, що вищезазначене — за межами компетенції президентської канцелярії, поза всякими сумнівами.

І вже тим паче, секретаріат не має та не може мати права «брати під особливий контроль аналіз нормативних актів уряду та Верховної Ради». Секретаріат не має і не може мати права здійснювати попередній розгляд кандидатур, призначуваних на посади керівників місцевих адміністрацій. Президентський указ №675, який надає апарату глави держави таке право, є (на думку багатьох юристів) зразком більш ніж вільного трактування Основного Закону. До речі, серед цих юристів була й людина, яка курирує дане питання... у секретаріаті президента. За нашою інформацією, вона відмовилася візувати проект указу й намагалася переконати свого патрона. Та до аргументів не прислухалися.

Сьома. Президент має не надто багато (як йому хочеться думати) можливостей впливати на підбір регіональних керівників. Кандидатури голів адміністрацій подає Кабінет. Хто може радити Кабміну? У законодавстві зазначений один-єдиний суб’єкт — районні та обласні Ради. Таке право їм дано 43 статтею Закону «Про місцеве самоврядування». Отже, із погляду закону, в обласної Ради є право пропонувати конкретну персону на посаду губернатора, а от у глави держави такого права немає. У нього є лише право не погодитися із запропонованою йому кандидатурою. А тому представникам оточення Віктора Андрійовича, які твердять, що глави ОДА — «члени команди президента» і «креатура президента», настійно рекомендуємо уважно читати 118 статтю Конституції та чинне законодавство...

У різний час з’являлися різні документи, які регулюють процес узгодження заступників глав адміністрацій із різними посадовими особами та цілими інстанціями. Проте, як свідчить практика, цим паперам — гріш ціна. Якщо не помиляюся, був такий випадок: за Кучми керівник Івано-Франківської ОДА Вишиванюк пішов на відвертий конфлікт із всесильним Медведчуком і відмовився погоджувати з Києвом своїх заступників. Адміністрація президента посилалася, пам’ятаємо, на якийсь акт, відповідно до якого він не мав права свавільничати. А губернатор посилався на Конституцію, де чорним по білому: склад місцевих адміністрацій формують глави адміністрацій. І на профільний закон, де про узгодження — ні слова. Ну й що? Нічого. Виграв суд на підставі конституційної статті. І заступників призначив самостійно.

Теза восьма. Кабінет міністрів, відповідно до Конституції і Закону «Про місцеві державні адміністрації» є ключовим гравцем не тільки в питанні призначення, а й у питанні зняття голів ОДА. Згідно з 118 статтею Основного Закону Кабінет подає президенту подання про звільнення губернатора. Відповідно до статті 9 профільного закону, уряд може рекомендувати президенту звільнити губернатора на підставі причин, передбачених законодавством про держслужбу. А закон «Про державну службу», коли не помиляюся, дозволяє звільнити з займаної посади, наприклад, за несумлінне виконання службових обов’язків.

Інша річ, що президент може до рекомендації і не прислухатися. Та говорити про те, що звільнення губернаторів — виключно прерогатива президента (як це сьогодні робить дехто на Банковій) — м’яко кажучи, неправда.

Навіщо президент чіпляється за контроль над главами ОДА? Офіційна версія на вигляд красива. За Конституцією, глава держави — гарант дотримання законності на всій території країни, а губернатор забезпечує дотримання законності на території окремого району чи окремої області. Порушувати цей зв’язок не можна — втрачається механізм демократичного контролю. Благородно. Повіримо? Чи перевіримо?

Яким чином губернатор може забезпечити дотримання законності? Відповідь — у 144 статті Основного Закону. Якщо рішення органів місцевого самоврядування не відповідають Конституції та законодавству, їхня дія має припинятися у встановленому законом порядку. Ніякого порядку в жодному законі немає. І ніколи не було. Губернатори реально не можуть вплинути на жодне рішення жодної Ради.

Таке право було в представників президента за Кравчука. А от гаранти дотримання законності Л.Кучма і В.Ющенко голів ОДА таким правом наділити не поспішали. Хоча це було їхнім обов’язком.

У голів місцевих Рад прав на порядок більше. Законодавство дозволяє, скажімо, сільському, селищному та міському голові самостійно зупинити рішення Ради чи виконкому. Що, до речі, регулярно, робиться. Особливо, коли вирішуються питання про землю...

А ось права ОДА, а також їхніх керівників зменшуються рік у рік. Усе місцеве начальство (від міліцейського до ветеринарного) напряму підпорядковується Києву. (От вам і субсидарність.) А коли що — спитають із губернатора. Раніше адміністрації розподіляли бюджет області по містах і районах. А тепер кожне місто та кожний район напряму працює з Києвом.

Тож у чому заковика? Чому за голів ОДА і РДА триває така війна? Відповідь банальна. І криється в 2-й статті профільного закону: адміністрації відповідають за підготовку і виконання бюджету. У їхньому віданні — розподіл субвенцій, коштів на інвестиційні програми й т.п. і т.ін. Якщо твій губернатор — ти й будеш першим у черзі на освоєння бюджету. А якщо під твоїм контролем ще й місцева Рада — ти будеш єдиним. Суперечка між «помаранчевими» і «синіми» точиться не за право контролювати дотримання законності й навіть не за владу як таку. Передовсім, це — сутичка за вульгарні грошові знаки.

І хоч хто б виграв цю сутичку, країні, здається, краще не стане. Тому що вона в цій війні — не мета, а засіб.

У війні законників народ знову поза законом.