ОСТАННІЙ ДОВІД

«Окремий вид політичної зброї, що застосовується в тих випадках, коли інші аргументи для переконання опонентів вичерпано». Саме так повинен розшифровуватися термін «референдум» в українських політологічних словниках. Одна з найпоширеніших форм безпосередньої демократії в нашій країні, безумовно, популярна. Ось тільки вдається до неї не народ, а його слуги. Точніше, до цього часу це робив один слуга —найголовніший.

Леонід Данилович полюбляє апелювати до населення. Навесні 1995-го, стомившись сперечатися з парламентом (який чомусь не хотів іти на серйозне посилення повноважень глави держави), Кучма видав указ «Про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян України Президенту України й Верховній Раді України». Спрацювало — вищий законодавчий орган, не вельми впевнений як у своїй популярності, так і в прозорості запланованого «соцдослідження», порачкував. Улітку того ж року було укладено своєрідну бартерну угоду. Депутати, поскрипуючи зубами, легалізували горезвісний конституційний договір, що наділяв вищу посадову особу колосальними правами. А вища посадова особа, миттєво втративши інтерес до громадської думки, з легким серцем відкликала свій указ.

Влітку 1996-го верховний арбітр повторив комбінацію. Глибокі розбіжності з парламентаріями з приводу духу й букви майбутнього Основного Закону спричинили появу ще одного президентського указу — «Про проведення всеукраїнського референдуму з питань схвалення нової Конституції України». Нехитрий шантаж знову спрацював — ледь більше ніж через добу головний юридичний документ держави ухвалили. Конституція виявилася не зовсім такою, як мріялося її новоявленому гаранту. Та якби Верховна Рада одержала трішки більше часу та свободи, то результати її роботи могли б виявитися для Кучми й зовсім безрадісними. Однак оголошений референдум завис дамокловим мечем, і народним обранцям довелося терміново рубати гордіїв вузол. Коли парламент перейшов рубікон, Президент спалив мости — указ від 26 червня 1996-го спіткала сумна доля його побратима, породженого 31 травня 1995-го.

Спроба № 3 виявилася для Кучми менш успішною. Можливо, тому, що він зрадив своїй традиції — лише лякати депутатський корпус усенародним гнівом. У квітні 2000-го референдум таки відбувся. Змінилася й технологія тиску: застрільником акції всенародного волевиявлення цього разу виступив сам «народ» — на рідкість непогано організований і вражаюче підкутий у питаннях бікамералізму. Бліцкриг плавно перейшов у затяжну окопну війну — перемога в операції «Референдум» не забезпечила вікторії в операції «Імплементація».

Симптоматично, що в усіх трьох описаних вище випадках члени парламенту незмінно піднімали питання про необхідність модернізації Закону «Про всеукраїнський і місцевий референдуми», ухваленого ще 1991 року й відтоді практично незмінний. А після 1996-го з’явилася потреба ще й у приведенні цього документа у відповідність із Конституцією. Спроби вдосконалити механізм, який дозволяє народу безпосередньо впливати на владу, депутати робили не раз. Але, слід визнати, виглядали відверто мляво і припинялися Банковою без особливого напруження.

Нині законодавці заговорили про оновлення закону в черговий раз. Приводом для повернення до «колись проголосованого» стали вперті розмови про можливість проведення всеукраїнського референдуму, мета якого — визначити ставлення громадян до Єдиного економічного простору. Найсмішніше в тому, що ще один документ, який має безпосередній стосунок до «єепівської» тематики — Закон «Про міжнародні договори України», багато в чому схожий на «референдумний». За дивним збігом обставин, він майже такий самий старий (ухвалений 1993-го), настільки ж рідко зазнавав ревізії (за всі ці роки внесено лише одну правку) і так само кричуще не відповідає Конституції. Деякі норми цих документів настільки очевидно не стикуються з Основним Законом, що давно не беруться до уваги. Але деякі, на жаль, допускають подвійне тлумачення, й у разі чого, «прочитати» їх має право тільки Конституційний суд. А на рішення КС більшість народних обранців останнім часом чекають чомусь із великою тривогою.

Що таке референдум? Форма ухвалення законів або інших найважливіших державних рішень шляхом загального голосування. Відповідно до закону, вердикти, винесені народом на референдумі, мають вищу юридичну силу щодо законодавчих актів, які вийшли з-під пера будь-якого державного органу, включаючи Верховну Раду, Кабінет міністрів і Президента. До речі, подейкують, що на цю норму вельми сподівався Леонід Кучма, намагаючись втілити в життя результати квітневого волевиявлення трирічної давнини. Але самому Леоніду Даниловичу, очевидно, забракло юридичних знань, аби збагнути: на Конституцію це правило не поширюється. А в його радників-«лойєрів», очевидно, не знайшлося потрібних слів, щоб переконати боса.

Та повернімося до теми нашої розмови. Закон розрізняє два типи референдуму — всеукраїнський і консультативний (він же плебісцит, він же дорадче опитування громадян). Відрізняються вони правовими наслідками. Перший має пряму юридичну дію, другий — повинен «розглядатися та враховуватися при затвердженні рішень відповідними державними органами». Але, як то кажуть, відрізнити їх за зовнішніми ознаками простому смертному не під силу.

Пояснимо, що мається на увазі. Приміром, ви — громадянин України і хочете домогтися ухвалення на вищому державному рівні рішення, вкрай важливого, із вашого погляду. Ви знаходите 3 мільйони соратників (котрі мають право голосу), їхні автографи зібрано в 2/3 областей, і при цьому в кожному з регіонів ви роздобули не менше ста тисяч «віз». Радійте — цього досить для того, щоб референдум відбувся. Однак якими будуть його правові наслідки, ви не знаєте. І ніхто не знає. Крім Конституційного суду. Але звернутися в КС ви не можете — немає формалізованої процедури звертання в цей орган із приводу питань, що виносяться на референдум. Та не сумуйте — трьох мільйонів підписів цілком вистачить для появи президентського указу про референдум. А ось указ — це вже нормативний акт, його Конституційний суд не тільки може, а й зобов’язаний розглядати, якщо в когось з’явилися якісь сумніви. Цим «кимось» може бути, приміром, група з чотирьох із половиною десятків народних обранців. Після появи відповідного звернення КС розтлумачить їм, вам і всім іншим зацікавленим особам — чи є конституційним указ про референдум, чи можна виносити на референдум запропоноване вами питання та які правові наслідки настануть, якщо народ на це питання відповість одностайним «так».

Інші схеми встановлення істини невідомі юристам, опитаним автором цього матеріалу. Оскільки перелік питань, які теоретично можна винести на всеукраїнський референдум, широкий і двозначний, а сам закон (як ми вже відзначали) жорстоко суперечить Конституції. Стверджувати можна лише ось що: у будь-якому випадку не є консультативним референдум, на який винесено питання про:

— реалізацію права народу на самовизначення;

— про зміну території України;

— про входження України у федеративні й конфедеративні державні утворення й вихід із них;

— про внесення змін у Конституцію, що торкаються положень I, III і XIII Основного Закону й уже схвалених Верховною Радою.

Настільки ж категорично можна стверджувати й те, що народ шляхом референдуму не може змінювати Конституцію. В усіх інших випадках питання про правові наслідки всенародного опитування громадян слід адресувати Конституційному суду. Зокрема й тоді, коли метою всенародного інтересу виявляється нормативний акт. Закон передбачає, що предметом референдуму може бути ухвалення, зміна або скасування закону чи його положень. Але «прочитання» цієї норми викликає таку кількість запитань, що краще їх не ставити.

А тепер спробуємо застосувати одержані нами знання в процесі визначення долі угоди про формування ЄЕП. Як ми уже відзначали, при входженні в будь-які федеративні чи конфедеративні союзи референдум обов’язковий. Але вищі державні юристи Єдиний економічний простір таким не вважають. Питання про те, наскільки договір, підписаний у Ялті Леонідом Кучмою, відповідає Основному Закону, повисло у повітрі. Відповісти на нього міг би Конституційний суд, якби Президент або уряд скористалися своїм правом і звернулися туди по тлумачення. Але вони цього не схотіли. Багато депутатів хочуть — але не мають права. Раніше таке право було делеговане профільним органам Верховної Ради 7 пунктом 7 статті Закону «Про міжнародні договори України». Норма залишилася, але юридичну силу після ухвалення Конституції вона втратила.

Отже, парламентарії не можуть звертатися в КС за «конституційною» експертизою ні з приводу ялтинської угоди, ні з приводу проекту закону про ратифікацію цієї угоди. Вони можуть поставити під сумнів конституційність закону, але для цього їм доведеться закон ухвалити, а угоду — ратифікувати. Таким чином, в опонентів «єепівських» домовленостей є три шляхи:

— домагатися того, щоб закон про ратифікацію не було ухвалено;

— якщо це не вдасться, відразу ж після ратифікації збирати 45 депутатських підписів, звертатися в Конституційний суд і сподіватися на об’єктивну та справедливу оцінку КС;

— намагатися в процесі обговорення закону про ратифікацію Угоди про формування Єдиного економічного простору домогтися скасування тих положень, які дають підстави сприймати ЄЕП не як невинну зону вільної торгівлі, а як СРСР-2.

Останній шлях більшості противників «єепізації» країни видається оптимальним. У такому сценарії можуть бути, до речі, зацікавлені й перші особи держави. І в спікера, і в прем’єра, і в Президента є причини (з різних обставин і в різному ступені) боротися з посиленням російського впливу. І є причини не занадто голосно говорити про це.

Одне слово, у серцях «антиєепівців» живе надія, що ялтинські домовленості вдасться вихолостити й перетворити на черговий папір, який ні до чого не зобов’язує (такими давно вже вимощено стовповий шлях із Москви в Київ). Але надію цю трохи отруюють повідомлення про підготовку до референдуму. Чим він загрожує? Якщо стоятиме питання про ставлення громадян до ідеї подальшої економічної інтеграції з Російською Федерацією, Білоруссю й Казахстаном, то правових наслідків можна не боятися. Затіяна акція в цьому разі виявиться звичайним плебісцитом, результати якого буде «розглянуто і враховано відповідними державними органами». Але є й інша схема. Якщо договір не буде ратифіковано, то на всенародне обговорення можуть винести не абстрактне питання, а цілком конкретний закон, відхилений Радою. Цей захід теоретично може «потягнути» й на референдум. Окремі депутати побоюються, що Конституційний суд може не лише узаконити його, а й зобов’язати імплементувати народну волю. Юристи вважають, що правових підстав для ухвалення такого рішення в КС взагалі-то мало, проте вирішувати за орган конституційної юрисдикції не можуть і не хочуть.

Однак, на наш погляд, головна небезпека гіпотетично можливого референдуму не в цьому. «ДТ» вже писало, що опитування населення про його ставлення до Єдиного економічного простору може не стосуватися власне ЄЕП. Скажімо, для комуністів референдум виявиться більше ніж зручною нагодою попіарити себе, а для їхнього лідера — нагодою фактично розпочати виборчу кампанію. Президент у такий спосіб зможе продемонструвати Росії свою лояльність, а заодно пограти на зниження ставок Віктора Андрійовича. Ні для кого не таємниця, що лідер «Нашої України» є одним із головних противників підписаної Кучмою угоди. І не треба бути політологом, аби припустити: його активність у цьому питанні здатна призвести до падіння рейтингу кандидата в президенти Ющенка.

Влада поки що не знайшла для вождя «НУ» гідного суперника. Вона занадто захопилася процесом пошуку засобів його ослаблення. Бажання Банкової зробити все, щоб Ющенко не перетворився на повноцінного загальнонаціонального лідера, зрозуміле. «Єепівський» референдум — ідеальний спосіб. І слабко віриться в те, що Кучму та його соратників зупинить небезпека розколу країни. Радше, навпаки, спровокований штучний поділ на схід і захід, «москалів» і «націоналюг», владу тільки потішить. У цій країні референдуму випала сумна доля — бути механізмом шантажу, зброєю тиску, не більше. Власне воля народу мало кого цікавила. Леоніду Даниловичу ніхто не заважав поцікавитися думкою населення щодо конституційної реформи й ніхто не перешкоджав у результаті цю думку проігнорувати. Тим часом ніхто не згадав про 73-тю статтю Конституції, коли уряд України без будь-якого референдуму вирішував питання про те, щоб поступитися частиною нашої території Молдові...

Референдум — останній аргумент, коли хочете, аргумент від розпачу. І мода на референдум — небезпечна мода. Предметом всенародного обговорення, за деякими даними, теоретично можуть стати і право народу обирати главу держави, і можливість ухвалення нової Конституції на референдумі, і перенесення дати найближчих президентських виборів, і збільшення терміну повноважень Президента й парламенту. Різні особи й різні люди збираються зробити вказані вище теми предметом всенародного обговорення. Різні перспективи в цих «опитувальників». Два останні питання зачіпають Конституцію, тож ініціювати їх можуть лише ті, хто усвідомлює свідоме порушення Основного Закону. Питання про всенародне обрання президента — цікаве, оскільки йдеться не про зміну, а про збереження Конституції, але й у цьому разі можна буде говорити не стільки про правові наслідки, скільки про психологічну перевагу однієї групи політиків перед іншими. До волі народу це не має аніякого стосунку. Народу, який так ніколи й не відчував себе «єдиним джерелом влади». І який із кожним новим референдумом дедалі менше вірить політикам і дедалі менше вірить у демократію.