Лжереформа

Адміністративну реформу команда нового Президента почала зі скасування відомств. Це поганий знак. Біди державної машини зовсім не в числі чиновників, а в тому, як вони працюють.

За перші два тижні роботи уряд стратив 14 державних комітетів і служб. Ще мінімум 12 визнані приреченими. Один орган влади — Держкомрелігії — ліквідований безвісти. Інші — такі як Держкомспорт, Держбуд, Держдепартамент виконання покарань, Держтурадміністрація — приєднані до міністерств на правах департаментів і управлінь.

Всі ці ініціативи повинні бути введені в дію указом Віктора Ющенка. В уряді переконані, що Президент, який спеціально присвятив реформі зустріч із Юлією Тимошенко та Романом Безсмертним, дотримується їхніх рекомендацій. Як і рішення обмежити цифрою «чотири» кількість заступників міністрів і губернаторів, такі кроки зараз виглядають красиво. Їх на ура сприймає населення і вони подобаються більшості журналістів, які з ентузіазмом запитують на прес-конференціях: «На скільки ви плануєте зменшити армію чиновників?» Проблема в тім, що до розбудови нової влади ці заходи мають слабкий стосунок. Вони радше здатні їй нашкодити.

Армія чиновників в Україні невелика. За підрахунками Головного управління державної служби, на початок минулого року в ній працювало 240,5 тис. українців, або 0,5% населення. У Польщі цей показник становив 0,6%, у Росії — 0,8%, в Угорщині — 2,7%. Навіть якщо взяти до уваги відмінності в методиках оцінки, кого вважати держслужбовцем, а кого ні, назвати число наших чиновників надлишковим — буде натяжкою.

І ми незадоволені зовсім не тим, скільки їх, а тим, що вони роблять і що не роблять для нас. Міністри ухиляються від боротьби з ключовими проблемами своїх секторів або борються з ними так, що експерти матюкаються, економісти хапаються за голову, а громадяни — погано живуть. Директори департаментів міністерств і глави держкомітетів придумують інструкції та положення, котрі створюють у кращому разі черги, а в гіршому — небажання робити гроші. Губернатори борються з мерами і будують бізнес. Чиновники нижчого рівня — від паспортистів до митників, які працюють безпосередньо з людьми, — хамлять і зловживають інструкціями. І, зрозуміло, з верху до низу всі чи майже всі хабарничають і крадуть.

Як це поміняти? Поки все свідчить про те, що нова команда не знає. Призначений куратором адміністративної реформи віце-прем’єр Безсмертний погоджується, що загального плану поки немає. За його словами, визначено лише етапи. Перший — це зменшення числа відомств. Логіка проста — їхнє злиття й об’єднання дозволять скоротити схожі підрозділи, наприклад, прес-служби, що дасть можливість звільнити частину чиновників. Це саме по собі вважається за благо. А почав уряд із цього тому, що побоюється: потім закривати органи влади буде значно тяжче. Поки у більшості комітетів і служб немає нових керівників, їхній вплив слабкий, що дозволяє їх ліквідувати або знижувати в статусі. З приходом менеджерів із нової команди інстинкт самозбереження буде підкріплений зв’язками та довірою, і їхні шанси виблагати порятунок у приймальні Ющенка зростуть.

Це логічно, але непереконливо. Ви можете пояснити, чому Державний комітет природних ресурсів буде повернутий у Міністерство екології, а «Укравтодор» залишиться самостійним органом? Уряд — ні. Як кажуть близькі до процесу люди, головний чинник — лобістські таланти того чи іншого менеджера, здатного поглинути чи відстояти потрібний комітет або службу. Це неминуче за відсутності чітко визначених цілей, які мають бути досягнуті в результаті реформи. «Владі слід повернутися обличчям до народу» — занадто загальні слова, щоб бути корисними.

Тому Безсмертний поки не може конкретизувати, що саме буде зроблено на другому етапі реформи, яка ставить за мету змінити функції державних адміністрацій областей і районів. Він також не знає, у чому полягатиме реформа адміністративно-територіального устрою, названа третім етапом. Або реформа місцевого самоврядування, покликана увінчати амбітну перебудову влади.

Дефіцит продуманих планів — закономірна біда нової влади. Слід бути реалістами — їм нівідкіля було взятися. Стара влада більше непокоїлася про інше, і булаву у неї забирали не високолобими проектами реформ, а вуличними протестами після брудної фальсифікації виборів. Але вирішувати старі проблеми все одно потрібно по-новому. Будь-який інший шлях автоматично веде до програшу.

Леонід Кучма 1999 року провів масштабне і блискавичне скорочення кількості відомств. Президент ліквідував не лише десятки комітетів і служб, а й кілька міністерств, зменшивши число органів центральної влади до 47. Що було потім? До кінця його правління їхня чисельність повернулася до позначки 60. Якість роботи навряд чи поліпшилася.

Новій владі слід дослухатися порад комісії «Блакитна стрічка». Вона рекомендує захоплюватися не зміною назв, а перебудовою функцій. Центральна влада повинна перестати управляти. Це мало сенс за радянських часів, в епоху тотальної державної власності. Тепер усі міністерства — від економіки до промислової політики — повинні навчитися задавати правила гри на вільних ринках. Інстинкт контролювати, дозволяти і карати при цьому повинен жорстоко пригнічуватися. На практиці це означає радикальну реорганізацію як повноважень, так і структури міністерств. Підрозділи, відповідальні за аналіз політики та прогнозування ринків, — ось що повинно складати їхню левову частину. Контролюючі та ліцензуючі відділи.

Децентралізація — це бог сучасної системи влади. Якщо нова команда в нього повірить, вона допоможе їй творити чудеса. Медицина, освіта, будівництво, дороги — це все краще передати у відання обласних, районних і міських рад. Віддати разом із грішми, уповноваживши місцеве самоврядування самостійно збирати і витрачати достатню кількість податків. За центральною владою повинні залишитися тільки армія та правоохоронні органи. Державним адміністраціям можна доручити спостереження. Без права карати, але з правом бити на сполох. Нинішні губернатори будуть проти, але по-іншому децентралізації не вийде.

Звісно, зміна функцій неможлива без зміни людей. Чиновникам потрібна гідна зарплата. Це гасло, якого уряду не варто соромитися, а посилено пропагувати. 559 гривень 30 копійок середньої зарплати держслужбовця перед президентськими виборами — це не лише корупція, яка за таких доходів неминуча. Це значно страшніше — повна неможливість залучити нормальних людей. За таких зарплат на держслужбу приходитимуть або ті, кого нікуди більше не беруть, або ті, хто твердо налаштований красти. Патріоти, яким не потрібні гроші, — це фантазії Олега Рибачука, а не підхід до катастрофічної для держслужби проблеми кадрів.

Чиновникам нового типу потрібна нова наука. Академія держуправління авторитетна, але її випускники відчувають брак практичних навичок. Загалом, це не завдання Академії — навчити аналізу альтернативних рішень чи планування бюджету, але тоді потрібно створювати спеціальні школи.

Чиновникам нового типу потрібні нові правила просування по службі. Зараз їхній шлях і небезпечний, і важкий, тому що непристойно залежний від політичних вітрів. Незліченні переходи з НДП у СДПУ(о), із СДПУ(о) у Партію регіонів, із Партії регіонів у Народну аграрну партію свідчать не про безпринципність держслужбовців, а про хворобу системи, в якій вони працюють. Чиновнику з освітою, рангом і нормальним послужним списком має бути байдуже, хто виграв вибори. Для цього потрібно зробити просту річ — оголосити міністрів політиками, а всіх інших призначати через конкурси, де партійність відіграватиме меншу роль, аніж досвід і кваліфікація. Можливо, продавці портретів Президента втратять прибутки, але країна в цілому точно виграє.

У середу Кабмін обговорював повернення до чудової ідеї держсекретарів, котру не було доведено до розуму Кучмою. На жаль, уряд Тимошенко вважає її передчасною. Відповідно до коментарю Безсмертного, міністри не готові стати політиками, а апарат — деполітизуватися. Це, безсумнівно, так. Але сенс будь-якої реформи й полягає в тому, щоб нові правила змінювали людей. Якщо адміністративна реформа підпорядковуватиметься не нашому баченню ідеальної державної влади, а бажанням тих, хто її зараз одержав, у неї немає шансів. Це прекрасно довів Олександр Зінченко, створивши для Ющенка секретаріат, чиї структура та повноваження разюче нагадують адміністрацію Віктора Медведчука. Ми всі будемо раді, якщо люди, котрі прийшли замість старої влади, поводитимуться інакше. Проблема в тім, що, коли я не помиляюся, вони обіцяли змінити саме правила. І адміністративна реформа — ключ до того, щоб влада відчувала, думала й діяла інакше, хоч би з якими моральними засадами в неї приходили люди. Відповідальному за її проведення віце-прем’єр-міністру краще залишити утопічну ідею зробити все до березня 2006 року. І знову задуматися, що саме він намагається зробити.