Імпічмент: міфи та реальності

Новітня історія вітчизняної політики — це, насамперед, літопис нескінченних конфліктів між президентами та парламентами. Не було такої Ради, яка не виношувала б планів дострокового усунення від влади глави держави. І не було такого глави держави, який не погрожував би Раді розпуском.

Перший розділ цієї сумної повісті було написано далекого вже 1993-го. ВР I скликання доклала чималих зусиль для прискорення політичної смерті Леоніда Кравчука. У відповідь Леонід Макарович замислив розігнати вищий законодавчий орган. Однак не зумів узяти в союзники тодішнього главу МВС Андрія Василишина і від ризикованого наміру відмовився. Відсутність опори (в особі найчисленнішої силової структури) вгамувала запал першого всенародно обраного. У результаті депутатська опозиція змусила Кравчука погодитися на дострокові президентські вибори. Однак і він, у свою чергу, схилив нардепів до позачергової парламентської кампанії.

Повторення ця історія не мала. Але відтоді Банкова і Грушевського регулярно шантажували одна одну погрозою застосувати «вищу міру». Скажімо, Леонід Кучма планував розпустити ВР щонайменше тричі. Проте розігнаних парламентів у колекції політичних трофеїв екс-гаранта так і не виявилося. Але з «війни нервів» переможцем найчастіше виходив саме він. Дамоклів меч дострокового припинення повноважень робив народних обранців більш податливими. Саме ризик передчасної втрати мандатів зрештою змусив їх погодитися на схвалення Конституційного договору, а також у короткий строк ухвалити Основний Закон і піти назустріч низці побажань президента.

Дотримуючись одного з тих побажань, нардепи погодилися узаконити надзвичайно складну процедуру імпічменту — дострокового припинення повноважень президента. У наступні роки опозиційна частина депутатського корпусу неодноразово робила спроби скористатися цим конституційним механізмом і повалити Леоніда Даниловича. Однак усі вони виявилися марними — справа гальмувалася вже на ранньому етапі. Втім, щоразу організатори зізнавалися, що довести задумане до кінця їм все одно не вдалося б: виконати всі вимоги 111-ї статті Основного Закону було просто неможливо з огляду на силу-силенну причин, об’єктивних і суб’єктивних.

2002 року противники режиму, геть уже у відчаї, спробували притягти президента до кримінальної відповідальності, оминаючи складну процедуру дострокового припинення повноважень. Однак полум’яних борців із кучмізмом «приземлив» Конституційний суд, який роз’яснив: на лаві підсудних глава держави може опинитися лише після того, як його буде позбавлено недоторканності. А позбутися імунітету перша особа країни може тільки після завершення процесу імпічменту.

Вікторові Ющенку за півтора року перебування біля керма кілька разів погрожували достроковим усуненням від влади. Найчастіше ініціаторами таких розмов були опозиціонери — від регіоналів і есдеків до комуністів і вітренківців. Приводи, якщо пам’ятаєте, називали найрізноманітніші. Президентові, зокрема, інкримінували:

— організацію політичних репресій;

— причетність до корупційного скандалу (справа про гроші Березовського);

— зраду національних інтересів (скандал навколо газових угод);

— грубі порушення Конституції (конфлікт, пов’язаний із перебуванням американських резервистів-морпіхів на території Криму).

Віднедавна в бажанні скинути вождя помаранчевих із трону стали підозрювати не лише ідеологічних противників, а й політичних партнерів. Торік 6 жовтня, виступаючи на мітингу у Львові, Віктор Андрійович заявив, що після відставки Кабінету Тимошенко в головах деяких звільнених урядових чиновників нібито народився план «підготувати настрої для імпічменту». Навесні наступного року цю версію підтвердив скандально відомий політик Дмитро Чобіт (на той момент член політради партії «Батьківщина»), який стверджував: лідерка БЮТ усерйоз розглядала такий сценарій, і утримало її від цього кроку лише втручання посла США. Джон Хербст і Юлія Тимошенко цю інформацію офіційно спростували. Мало того, після закінчення виборів-2006 «помаранчева принцеса» на відповідне запитання преси відповіла: «Ми не для того спільно з такими труднощами обирали Ющенка президентом, щоб зараз говорити про імпічмент».

Проте сьогодні розмови про передчасне виселення Віктора Андрійовича з президентського палацу знову набули актуальності. Один із керівників того ж таки БЮТу Андрій Шкіль 15 червня натякнув, що Вікторові Андрійовичу слід уже сьогодні готуватися до дострокових виборів. Кілька днів по тому про можливість позачергової президентської кампанії перехопився активіст Партії регіонів Євген Кушнарьов, зауваживши при цьому, що тема імпічменту його соратниками поки не обговорюється. Однак уже вчора інший коаліціянт, соціаліст Микола Рудьковський, оголосив про готовність «антикризовиків» піти на цей крок у разі, якщо президент відмовиться запропонувати парламенту кандидатуру майбутнього прем’єра Януковича або якщо він зробить це пізніше, ніж у понеділок.

Наскільки реалістичною є така погроза? Чи є імпічмент дієвим інструментом політичного контролю, чи він може бути лише інструментом політичного шантажу? За що і як президента можуть усунути від влади? Щоб отримати більш-менш об’єктивну відповідь на ці запитання, потрібно для початку зрозуміти, що таке імпічмент.

Під цим розуміється особливий порядок притягнення до відповідальності високопоставлених посадових осіб. Причому йдеться не тільки про глав держав. Скажімо, у США за допомогою даної процедури можна відплатити по заслузі практично будь-якому великокаліберному чиновнику. Проте, передусім, цей винахід розглядався як інструмент контролю за діяльністю президентів.

Імпічмент — категорія не стільки юридична в чистому вигляді, скільки політико-правова. Цей нюанс (наскільки можна судити за численними заявами різномастих вітчизняних діячів) в Україні розуміють не всі та не до кінця. Пояснимо, що мається на увазі. Імпічмент не можна назвати покаранням у звичному для нас розумінні цього слова. У нашій країні багато хто помилково вважає, що відмова від влади в порядку імпічменту автоматично означає кримінальне переслідування за скоєний і доведений злочин. Це не так. Практично в усьому світі це означає тільки залишення посади й втрату імунітету. Після чого колишній небожитель набуває статусу простого смертного й стає відкритим для будь-яких слідчих і судових дій.

Та важливо навіть не це. Імпічмент замислювався як один з елементів контролю за владою, необхідного для:

— збереження стабільності суспільного укладу і конституційного ладу;

— недопущення встановлення авторитаризму;

— гарантування національної безпеки.

Тому покарати президента, який провинився, можуть не тільки за неправомірну дію, а й за бездіяльність. Не тільки за порушення Конституції, а й за недотримання її (що зовсім не одне й те саме, як вважає багато хто). Не тільки за ігнорування Основного Закону, а й за відсутність реакції гаранта в тих випадках, коли Основний Закон ігнорував (чи нехтував) хтось інший.

Для того, щоб піддатися «шмаганню імпічментом», не обов’язково скоювати злочин. Понад те, деякі законодавства припускають, що не всякий злочин може бути для цього підставою. Грубо кажучи, коли якийсь національний лідер комусь дав ляпаса, то далеко не факт, що це приведе його на політичний ешафот. Проте, коли той самий вождь у невідповідному місці бовкнув щось зайве, і його балакучість обернулася колосальними збитками для економіки чи призвела до розголошення військового секрету, він — готовий клієнт для імпічменту.

Імпічмент — захід крайній, а тому дуже рідко застосовуваний. Сумлінно проштудіювавши періодику та спеціалізовану літературу, автор цих рядків знайшов лише три випадки винесення «розстрільного» політичного вироку. 1992 року після доведених обвинувачень у корупції був усунутий зі своєї посади бразильський лідер Фернандо Коллор. За аналогічний гріх через рік був із ганьбою вигнаний із президентського палацу його венесуельський колега Карлос Андрес Перес.

Цікаво, що (як твердить бразильська преса) історія з Коллором не підірвала довіру до інституту президентства в Бразилії, а, навпаки, зміцнила її. Справедливе покарання довело, що в країні немає «недоторканних», отже, імпічмент як інструмент зміцнення демократії виправдав своє існування.

Найсвіжіший приклад — дострокова відмова від влади президента Литви Роландаса Паксаса, якого 2004 року звинуватили в розголошенні державної таємниці. Лідеру прибалтійської республіки інкримінували те, що він нібито попередив основного фінансиста своєї кампанії бізнесмена Юрія Борисова про підвищений інтерес до його персони з боку силових структур. Пікантність ситуації полягає в тому, що після цього суд звичайної юрисдикції повністю виправдав екс-президента. У цьому ще одна особливість імпічменту як інструмента контролю за владою. У принципі він дозволяє розділяти кримінальну і політичну відповідальність. Обгрунтована підозра дала привід зняти з посади президента Паксаса. З огляду на державну значущість цієї посади. Хоча з погляду закону громадянин Паксас формально виявився чистим.

Інші приклади успішного завершення процедури імпічменту невідомі. Хоча спроби розпочиналися не раз. Російські парламентарії багаторазово намагалися відлучити від влади президента Єльцина. Одного разу їм це майже вдалося: 1993 року було прийнято відповідне рішення з’їзду нардепів, яке багато незалежних юристів називають абсолютно законним. Проте Борис Миколайович вердикт проігнорував, його відповіддю на вирок стала стрільба з бронетехніки по Білому дому. 2004 року південнокорейські народні обранці позбавили повноважень президента Но Му Хеня, проте це рішення було скасовано тамтешнім Конституційним судом. Невдачею завершилася знаменита спроба «імпічментувати» наприкінці 90-х президента США Вільяма Клінтона. Мало хто пам’ятає, що йому намагалися вменити за провину зовсім не адюльтер із стажисткою Левінські, а свідому неправду під присягою. І хоча, із погляду американської моралі та американського закону, це серйозне порушення, президентом він залишився. Як і Джордж Буш, котрого намагалися притягти до відповідальності за свідоме введення в оману громадськості (справа про неіснуючу зброю масового ураження в Іраку) і порушення конституційних прав і свобод (скандал навколо незаконного електронного стеження за громадянами). 1974 року під загрозою імпічменту добровільно залишив своє крісло ще один північноамериканський лідер — Річард Ніксон. Не увінчалися успіхом прагнення опонентів президента Франції Жака Ширака усунути його від влади у зв’язку з обвинуваченнями в корупції та аналогічні спроби супротивників президента Бразилії Луїса Інасіу Лули да Сілви позбавити його посади за зловживання службовим становищем.

Помітимо, що в усіх випадках йшлося про серйозні провини. Необережна заява того самого Клінтона про те, що в юності він вживав наркотики, дало привід найзатятішим його критикам поговорити про імпічмент. Та далі розмов справа не пішла. І не могла піти — ціна питання надто висока, а тому й провина фігуранта має бути масштабною.

У конституції Франції записано: «Президент не несе відповідальності за дії, здійснені ним під час виконання своїх функцій, крім випадків державної зради». Італійська конституція прирівнює до державної зради ще й зазіхання на основний закон. Словацька конституція передбачає відповідальність президента за діяльність, спрямовану на підрив суверенітету і порушення територіальної цілісності республіки. Перелік смертних гріхів для президентів США ще ширший — до нього входить ще й корупція, а також інші тяжкі злочини. У переважній більшості країн підставою для дострокового зміщення вищої посадової особи є саме серйозні провини. У деяких випадках вони вказані, у деяких — припускаються.

Українська конституційна норма про імпічмент (яка пережила дві редакції) нетипова. Відповідно до неї, президента усувають від влади «за здійснення державної зради чи іншого злочину». Формулювання вищою мірою дивне. По-перше, в ньому йдеться не про тяжкі злочини, а про злочини взагалі. Що істотно спотворює сенс імпічменту як політико-правового поняття. З іншого боку — воно не передбачає настання відповідальності за порушення Конституції, як це заведено практично в усьому світі. Що істотно звужує практику застосування імпічменту. Тому що не кожне, навіть грубе порушення Конституції можна ототожнювати зі злочином. Хоча б на прикладі історії з Паксасом ви переконаєтеся, що молодий вітчизняний законодавець не зовсім правильно збагнув суть давнього політико-правового знаряддя.

Тому наведені нами на початку матеріалу погрози Рудьковського — розмови на користь бідних. Покарати гаранта Конституції за її порушення практично неможливо. Не кажучи вже про те, що, не подавши кандидатуру прем’єра до 24 липня, президент якраз Конституцію не порушує — радимо видному соціалістові уважно читати Основний Закон.

В одному з варіантів політреформи (у проекті №3207-1) пропонувалося розширити список можливих президентських злочинів за рахунок ємного словосполучення «порушення присяги». Що, до речі, автоматично означало нехтування Конституцією. Однак два роки тому — 23 червня 2004-го —на підтримку цієї редакції віддали свої голоси лише 118 нардепів. Незадоволених таким формулюванням не бракувало в усіх таборах — і в помаранчевому, і в біло-синьому. Сьогодні чимало з цих незадоволених гучно вимагають усунути президента Ющенка за порушення Основного Закону. Яка ж коротка ти, пам’ять депутатська...

Проте не лише цим вітчизняний механізм усунення від влади всенародно обраного відрізняється від усталеного.

Як ми переконалися, процес імпічменту, доведений до логічного завершення, — випадок у світовій практиці досить рідкісний. Президентів вбивають або скидають після військових переворотів значно частіше, ніж законно відсилають на спочинок. Ідеться про надзвичайно педантичний захід, а тому схема його проведення має бути складною. Але вона повинна бути здійсненною. У нашому випадку це майже неможливо. І другий момент: технологія розгляду суті справи й винесення рішення формулюється в конституціях так, щоб дотриматися максимальної об’єктивності. Хоча б із процедурної точки зору.

Досить простий механізм (винайдений ще 1787 року) використовується у США. Нижня палата законодавчих зборів, по суті, наділяється правами прокурора, а верхня — повноваженнями суду. Конгрес висуває обвинувачення і порушує справу. Сенат розглядає її і виносить вердикт. Є й інший підхід. У європейських державах у ролі обвинувача, як правило, виступає парламент, а роль арбітра на себе бере суд — або Конституційний (як, наприклад, в Італії і Німеччині), або Верховний (як, скажімо, у Фінляндії та Португалії). У Франції з цією метою використовують спеціальний орган — так звану Високу палату правосуддя, яку на паритетних засадах обирають обидві палати парламенту.

Українська модель усунення від влади значно громіздкіша. А підхід – трохи видається упередженим. Попередня редакція Конституції передбачала таку схему:

— не менш як 226 народних депутатів ініціюють питання про відсторонення президента;

— парламент створює спеціальну слідчу комісію, до якої входять спеціальний прокурор і спеціальні слідчі;

— висновки і пропозиції комісії розглядаються на засіданні Ради;

— якщо висновки обґрунтовані, не менш як 300 нардепів приймають рішення про обвинувачення президента;

— Конституційний суд виносить висновок про відповідність процедури розслідування вимогам Основного Закону;

— Верховний суд підтверджує наявність у діях обвинувачуваного державної зради чи іншого злочину;

— не менш як 338 парламентаріїв виносять рішення про відсторонення глави держави від влади.

Втомилися? Не дивно. Процедура, на думку багатьох, невиправдано складна. Однак вада її не тільки в цьому. Одна й та сама структура ініціює питання про імпічмент, проводить слідство, висуває обвинувачення і виносить вирок. Роль двох шанованих судів обмежується наданням висновків.

Усунути президента в суворій відповідності до такого сценарію не по-людському складно. А донедавна — і взагалі неможливо. Не лише тому, що Леонід Данилович тримав під невсипущим контролем практично всі інститути влади. А й тому, що не було закону про спеціальні слідчі комісії, і статус спеціальних прокурорів та слідчих не був визначений. Рада час від часу приймала необхідні нормативні акти, але глава держави з завидною постійністю накладав на них вето. У січні нинішнього року непорозуміння усунули — профільний закон набрав чинності.

Однак сама процедура залишилася незмінною. Численні незалежні й авторитетні експерти з-за кордону висловлювали сподівання , що в ході політреформи українські парламентарії винайдуть менш складну й більш демократичну схему відправки президента на спочинок. Її винайшли. Відповідно до неї, зокрема, пропонувалося, щоб:

— Верховний суд не надавав висновки парламентові, а приймав рішення про імпічмент шляхом таємного голосування на пленумі ВС;

— парламент підтверджував це рішення не 3/4, а 2/3 конституційного складу;

— у разі дострокового припинення повноважень глави держави його функції брав на себе не прем’єр (як було в Основному Законі-2006), а голова Конституційного суду — постать більш незалежна.

Ці слушні пропозиції депутати благополучно прокотили. Єдина зміна, внесена в технологію імпічменту, мала політичний характер — повноваження в.о. президента було вирішено делегувати не главі Кабінету, а спікерові.

Резюмуємо. Інститут імпічменту в його теепрішньому вигляді нефункціональний і недемократичний. Опудалом для людей зі слабкими нервами служити може, інструментом повноважного демократичного контролю — навряд чи. Неминучості покарання за зазіхання на Конституцію він не передбачає. Для реалізації процедури необхідно, щоб:

— президент здійснив очевидний злочин;

— парламент знайшов докази цього злочину;

— збираючи їх, він жодного разу не переступив межу дозволеного, за чим стежитиме Конституційний суд;

— докази були настільки незаперечними, що дали б Верховному суду підстави говорити про наявність складу злочину.

Уявіть таке. Уявили? Ось і я не можу.

Крім того, для успішного завершення процесу потрібно, щоб у парламенті знайшлося майже три з половиною сотні людей, переконаних у винуватості глави держави й готових проголосувати за його ганебне усунення з політичної сцени. Станом на сьогодні таке завдання, напевно, не під силу нікому — навіть «Регіонам» із їхніми можливостями та масштабами.

Так звана конституційна більшість — це ще нічого. Та річ у тому, що ці ж таки 300 голосів дають шанс позбутися нелюбого президента без жодних імпічментів. Як? Пропоную варіант:

— парламент приймає конституційні зміни, які звужують коло функцій президента і передбачають його обрання парламентом;

— зміни набирають чинності з моменту їх затвердження;

— у перехідних положеннях виписується норма про проведення позачергових виборів — уже за новою схемою.

Комбінація не проста, але значно простіша, ніж подолати дев’ять кіл імпічменту. До речі, кажуть, що у стані «регіоналів» до такого сценарію спроквола готуються. Справа, безперечно, нудна й витратна, але мета виправдовує засоби. Одним залпом можна покласти трьох, а то й чотирьох зайців.

По-перше, обмежити повноваження президента, позбавивши правлячу коаліцію і правлячий Кабінет малоймовірних, однак можливих непорозумінь із главою держави.

По-друге, сповна поквитатися з Ющенком (хоч як дивно, але такий банально реваншистський мотив теж є).

По-третє, провести свого президента й остаточно «закільцювати» систему влади.

По-четверте (як варіант), заслати в почесне президентське заслання Мороза. Неначе на знак вдячності за колабораціонізм, а насправді — від гріха подалі: «кинув» раз — може «кинути» і вдруге, від нього всього можна чекати.

Чим не достойна інтрига?

Є й інша. Без розмаху, простіша. Однак тому, цілком можливо, й ефективніша. Треба поставити під сумнів законність ЦВК, яка підбивала підсумки результатів виборів-2004. З приводу її формування справді є деякі запитання. Нелегітимність виборчкому може дати підстави говорити про нелегітимність самих результатів позаторішнього волевиявлення. А якщо вони нелегітимні — то ось вам і привід для нових президентських виборів.

Перший крок на шляху до реалізації цієї ідеї «коаліціянти» зробили вже вчора, 240 голосами схваливши запит про правомірність формування нового складу ЦВК між другим і третім турами.

Але це вже зовсім інша історія. Яка, швидше за все, не має нічого спільного з турботою про демократією. А також із конкретним політичним інструментом демократичного суспільства, який має грізну назву – «імпічмент».