І ПІШОВ ПРОЕКТ НА ПРОЕКТ...

Через три з половиною місяці після проголошення доленосних президентських ініціатив, терміни й форма проведення політичної реформи, як і раніше, залишаються загадкою. І (що найголовніше) ніхто, як і раніше, не ризикне пророчити, у чому полягатиме суть цієї реформи. Значною мірою тому, що ніхто так остаточно і не зрозумів, чого саме хоче Леонід Данилович. А сам Леонід Данилович, здається, так остаточно й не визначився, чого саме він хоче.

У березні протистояння двох різних поглядів на конституційні перетворення можна було хоча б формально звести до змагання двох законопроектів. Теоретично обидва передбачали перехід до парламентсько-президентської республіки, проте закладено в них було діаметрально протилежні моделі державного управління. Характерною відзнакою проекту № 0999 (більш відомого під назвою «проект Мороза—Симоненка—Головатого», що вже одержав «добро» Конституційного суду) були серйозні обмеження існуючих повноважень Президента. У свою чергу, проект №3207 (внесений 6 березня нинішнього року главою держави й запропонований для всенародного обговорення) передбачав, передусім, серйозні обмеження існуючих повноважень Верховної Ради.

Нині ситуація ускладнилася. Тимчасова депутатська комісія розробила ще один варіант поправок до Основного Закону, який (чомусь сподіваються його автори) наступного тижня депутатський корпус може ухвалити й передати на експертизу в Конституційний суд. Про його суть ми розповімо трішки нижче, а поки що тільки відзначимо, що він дещо відрізняється від проекту №0999. Зазначимо також, що погляди авторів цього проекту на майбутній політичний устрій країни радикально відрізняються від поглядів Президента, котрий, у свою чергу, також вирішив частково відійти від духу й букви проекту №3207 і винести на суд загалу нову редакцію конституційних змін. Про те, яку саме модель у результаті запропонує Леонід Кучма, відомо мало. Немає поки що остаточної ясності й у питанні про те, хто саме виявиться тим загалом, якому випаде честь судити про політичну доцільність президентських пропозицій. Варіантів принаймні три — Верховна Рада, всенародний референдум і так звана Конституційна асамблея (інший варіант назви — Конституційні збори).

Цей загадковий орган ще треба створити. Невідомо коли, невідомо з кого, але відомо для чого. Наскільки можна судити, Банкова побоюється, що їй не вдасться «провести» президентський проект через Верховну Раду. А ще побоюється, що факт затвердження змін Конституції на відверто неконституційному референдумі як опозиція, так і світова громадськість сприймуть без належного розуміння. Тож радники Кучми вирішили підстрахуватися та здійснити ревізію Основного Закону за допомогою новоствореної структури — відносно легітимної, а також абсолютно ручної.

Отже, почнемо з президентського плану. Відомо нам про нього мало, але всім, що ми знаємо, ми з вами охоче поділимося. Для початку, як ви пам’ятаєте, свої пропозиції щодо реформування політичної системи країни гарант виніс на всенародне обговорення. Втіливши таким чином мрію семирічної давнини. Прийом, яким скористався верховний арбітр нації, слід визнати вельми вдалим. За Конституцією, єдиним джерелом влади є народ. Хто вправі заборонити всенародно обраному порадитися з населенням щодо життєво важливого питання? І хто в змозі проконтролювати, як саме проходить таке «віче». У результаті Президент одержує повне формальне право подавати необхідні йому ініціативи вже не як власні, а як усенародні.

Правда, з’явилася неув’язка: ідея двопалатного парламенту виявилася занадто непопулярною серед населення й переважної більшості політичних сил, з пропрезидентськими включно. Говорити про всенародну підтримку інституту бікамералізму було б відвертим перебором навіть у цій країні, що може служити взірцем слухняності щодо влади. Тож із створенням другої палати поки що вирішили не поспішати, не відмовившись, утім, від цього плану зовсім.

Схема переможної ходи президентських ініціатив виглядала так. Спочатку їх два місяці обговорює вся країна. Потім спеціальна комісія, очолювана міністром юстиції, узагальнює пропозиції, висловлені в процесі своєрідного плебісциту, і до 15 травня оформляє їх у вигляді доповнень до проекту №3207. Так випливало з президентського указу, опублікованого в березні й ніким, до речі, не скасованого. Проте життя внесло свої корективи. «Спецкомісія Лавриновича» 15 травня тільки зібралася в Пущі-Озерній, а узагальнені пропозиції готова винести на суд Президента тільки до наступного тижня. 16 травня під егідою Національного інституту стратегічних досліджень відбувся «круглий стіл» за участю провідних вітчизняних фахівців у галузі політичних досліджень і конституційного права, де обговорювалися найбільш спірні моменти майбутньої реформи. На кінець травня заплановано спільну прес-конференцію керівників соціологічних центрів, які вивчали (відповідно до того самого, березневого, указу Президента) ставлення громадян до основних положень майбутньої реформи. На початку червня очікується зустріч за участю глави держави, перших осіб виконавчої влади, керівництва парламенту й лідерів провідних політичних партій, темою яких має стати пошук компромісів. До того моменту Леонід Кучма повинен мати на руках новий законопроект про внесення змін у Конституцію, складений на базі проекту №3207 і напрацювань спецкомісії Лавриновича.

Сценаріїв проведення цієї зустрічі на Банковій, наскільки можна судити, існує два. Перший — ідеальний. Якщо переважна більшість парламенту виявиться зговірливою, Леонід Кучма дасть згоду на підготовку узгодженого проекту. В основу його повинні лягти президентські («усенародні») ініціативи, проте від деяких нововведень глава держави готовий відмовитися. За умови, що глави фракцій і особисто спікер гарантують Леоніду Даниловичу, що:

— не пізніше середини червня узгоджений проект буде внесено в парламент і передано в Конституційний суд для відповідної експертизи;

— не пізніше кінця червня—початку липня (після гарантовано позитивного «вердикту» КС) законопроект повинен мати попередню підтримку більшості депутатського корпусу (бажано, конституційної);

— до кінця наступного року (бажано, восени) ВР повинна видати не менше 300 голосів у підтримку законопроекту, благополучно завершивши процес внесення змін в Основний Закон;

— парламент відмовляється від розгляду проекту №0999 і не розглядає ніяких інших альтернативних проектів внесення змін у Конституцію.

У чому саме Президент може поступитися, достеменно не відомо, але (за попередньою інформацією) Леонід Данилович позначив готовність обміняти лояльність депутатів на скасування пропозицій про:

— запровадження двопалатного парламенту;

— надання результатам так званих конституційних референдумів статусу норм прямої дії;

— ліквідації депутатської недоторканності (за однією з версій, дана пропозиція має спливти після обробки результатів всенародного обговорення президентських ініціатив).

Крім того, Президент (у разі досягнення залізної домовленості з абсолютною більшістю депутатів) начебто готовий відмовитися від ідеї закріплення своїх ініціатив усеукраїнським референдумом і готовий підтримати пропорційний закон. Але тільки після того, як зміни в Конституцію будуть внесені.

Погодьтеся, у цього плану забагато «але», щоб вважати його реалістичним. А тому у президентського оточення, схоже, є інший план. Відповідно до нього, зустріч Кучми і депутатів відбудеться, але останніх представлятимуть винятково представники більшості. Участь Володимира Литвина можлива, але не обов’язкова: Леоніда Даниловича останнім часом добряче дратує надзвичайна непоступливість спікера в питаннях конституційного реформування. На зазначеній зустрічі Президент і провідні «більшовики» мають прийти до домовленості про реалізацію жорсткої схеми реформування Конституції. «Більшість» протягом найближчих днів мусить напружитися і максимально збільшити свою чисельність. Після чого вона повинна буде забезпечити:

— «завал» альтернативних президентському проектів внесення змін у Конституцію;

— недопущення прийняття пропорційного виборчого закону;

— направлення у Конституційний суд президентського проекту;

— організацію двох-трьох внутрішньопарламентських конфліктів, які супроводжуються зривом пленарних засідань. (Це має засвідчити повну недієздатність Верховної Ради в історично важливий для країни момент);

— ухвалення рішення про скликання Конституційної асамблеї — спеціального тимчасового органу, уповноваженого забезпечити реформування політичної системи замість парламенту, недієздатного втілити волю народу.

Необхідне пояснення: рішення про створення КА повинно з’явитися після того, як президентський проект отримає «добро» Конституційного суду. Автори схеми хотіли б, щоб аналогічне «добро» на той час було отримане і від Венеціанської комісії ПАРЄ. У цьому разі складаються сприятливі передумови для появи КА. Міркуйте самі. По-перше, більшість народів і всенародно обраний Президент вважають за необхідне реформувати Конституцію. По-друге: два уповноважені органи — вітчизняний і міжнародний — вважають запропоновані зміни прийнятними. По-третє, у наявності — всенародне бажання реформування Конституції і відсутність альтернативних законопроектів. По-четверте, існує перешкода у вигляді недієздатної Верховної Ради. Вихід: створення представницького органу, здатного виконати історичну місію. Рішення парламенту і наявність у КА депутатів-«більшовиків» надасть сумнівному, з багатьох точок зору, органу необхідної легітимності.

Ця схема виглядає ефективнішою. Однак і тут є нюанси. Втаємничені «більшовики» поки не готові беззастережно підтримати запропонований план навіть при обіцянці «пряників» і під загрозою «батога». Оскільки не знають, що саме буде в проекті, на захист якого їх уже закликають постати. Не виключено, що в історичному документі можуть міститися норми, на яких категорично наполягатиме Президент і з яким категорично не погоджуватиметься частина більшості. А запас «парламентської міцності» у Кучми не такий великий.

Що відомо про підготовку документа? По-перше, є підстави думати: пропозиції негайно запровадити інститут бікамералізму, у ньому, мабуть, не буде. Швидше за все, Леонід Данилович (можливо навіть у спеціальному зверненні) заявить про своєрідну пролонгацію. Тобто, запропонує повернутися до цього питання потім, після внесення в Конституцію першочергових змін, по завершенні анонсованої ним адміністративно-територіальної реформи. Реформа (як пообіцяв гарант) має відбутися в 2006—2010, і вінцем її нібито мусить стати введення бікамералізму, упровадження виборності губернаторів і прийняття пропорційного виборчого закону. Однак відмовлятися від «мажоритарки» Леонід Данилович, як відомо, закликає не на користь жорстких партійних, а на користь регіональних чи преференційних списків. «Жорстка пропорціоналка», як відомо, передбачає голосування за список, сформований партією. Проте у світовій практиці є й інші приклади. Наприклад, складання партією особливого списку для конкретного регіону. Або голосування не лише за весь список, а й за конкретних осіб, вказаних у ньому.

Намір Леоніда Даниловича зрозумілий: подібне «дроблення» списків у країні зі слабо розвиненою партійною системою не дозволить жодній з політичних сил здобути абсолютну більшість у Верховній Раді. І водночас дозволить регіональним кланам бути досить широко представленими в парламенті.

Відомо також, що в підготовленому проекті конституційних змін Президент готовий піти на пом’якшення деяких позицій. Але зміст його реформи залишається той же: формальний перехід до парламентсько-президентської республіки, який передбачає водночас збереження за Президентом реальних важелів впливу. У зв’язку з цим Кучма, зокрема, має намір:

— зберегти за Президентом право призначати силовиків й інших ключових членів Кабінету;

— розширити права Президента з розпуску парламенту;

— розширити повноваження Ради національної безпеки, керівником якого є Президент;

— розширити можливості Президента в сфері розстановки кадрів. (Йдеться, зокрема, про те, щоб глава держави мав одноосібне право призначати і звільняти начальника Генштабу, вище військове командування, а також держсекретарів і їхніх заступників, число яких пропонується збільшити. Так, у провідні міністерства запропоновано увести відразу по чотири держсекретарі.

Якщо таку схему вдасться запровадити, Президент безболісно керуватиме виконавчою владою навіть якщо формально права прем’єра і Кабінету в цілому будуть розширені. Міркуйте самі. Держсекретарі залишатимуться на своїх місцях навіть у разі відставок Кабінетів і залежатимуть не від міністрів і прем’єрів, а винятково від глави держави, котрий одноосібно їх призначає і знімає. По суті вони і будуть реальними міністрами. А Президент, по суті, буде главою виконавчої влади. У той час як відповідальність за дії виконавчої влади лежатиме на плечах прем’єра (запропонованого парламентською більшістю), уряду (цією більшістю сформованого) і власне більшості. На папері уряд матиме більше прав, аніж сьогодні. У дійсності — у Президента буде більше влади, аніж сьогодні.

До того ж, відповідно до запропонованої схеми, Президент має отримати додаткові права з розпуску парламенту. Припускається, що повноваження Верховної Ради достроково припинятимуться у разі, якщо вона вчасно не сформує уряд або вчасно не затвердить держбюджет. Цього можна не боятися, якщо у ВР буде тверда більшість, сформована на основі результатів пропорційних виборів. За існуючої виборчої системи й існуючої влади її не буде ніколи. А про пропорційну систему, та ще й зараз, та ще й за жорсткими партійними списками Президент і чути не хоче. Навіщо йому позбавляти себе приводу в потрібний момент розпустити парламент. З цієї точки зору роль держсекретарів в уряді лише посилиться, а відповідно й посилиться вплив Президента на Кабінет.

І, нарешті, останнє. За станом на сьогоднішній день Президент, як і раніше, має намір домагатися того, щоб зміни в Конституцію вносилися на референдумі. І, як і раніше, налаштований закріпити свої пропозиції на всеукраїнському референдумі. Щось на кшталт формального приводу в нього для цього є. По-перше, коли починаються розмови про ревізію порядку внесення змін у Конституцію, то таке нововведення неодмінно (відповідно до 156-ї статті Основного закону) повинно пройти випробування референдумом. По-друге (відповідно до 72-ї статті) право ініціювати референдум має народ (у кількості не менше трьох мільйонів). Ніхто не може заборонити народу таку ініціативу виявити. І ніхто не може перешкодити Президенту таку ініціативу «організувати».

Що ще приготував Леонід Кучма, невідомо. Зате відомо, що про плани Президента дізнались у Верховній Раді. Превентивним заходом став законопроект (авторство якого приписують Олександру Морозу), в основу якого покладено відомий «0999». Проте ціла низка формулювань зазнала змін, а деякі положення були суттєво доповнені. Наскільки нам відомо, Олександр Мороз хотів домогтися того, щоб цей проект було попередньо розглянуто ще 15 травня й того ж дня передано для експертизи в Конституційний суд. За наявними даними, у цьому його цілком підтримав спікер. Володимир Литвин, нехай і в м’якій формі, проте послідовно критикував деякі з президентських ініціатив і жорстко виступав проти ідеї проведення референдуму. До того ж, він не раз давав зрозуміти, що парламент повинен мати власну, відповідно оформлену позицію щодо політичної реформи. Проте для реалізації задуманого було потрібно рішення спеціальної комісії ВР. На початку тижня цей орган зібрався, його члени обмінялися думками й вирішили дати фракціям час на роздуми. Засідання ухвалили перенести на 16 травня, проте у визначений заздалегідь час на нього прибули тільки четверо з майже трьох десятків членів комісії — Олександр Мороз, Віктор Мусіяка, Георгій Крючков та Іван Заєць. Шанси на те, що проект комісії буде розглянуто сесією і передано в Конституційний суд вже найближчого четверга, невеликі. На сьогоднішній день на його підтримку (за наявною інформацією) висловилися поки що тільки комуністи, соціалісти, «Наша Україна» і (нібито) НДП і БЮТ.

Причиною зриву засідання комісії наші джерела називають указівку Банкової, не зацікавленої в появі будь-якого проекту, альтернативного президентському. Тим паче такого, у якому пропонується усувати Президента в порядку імпічменту шляхом таємного голосування на пленумі Верховного суду. Після обвинувачення, підтриманого 2/3 депутатського корпусу. Крім того, у новому проекті Мороза детально виписано процедуру формування Кабінету, очолити який запропоновано керівнику (або представнику) партії (блоку), що має в парламенті найбільшу фракцію...

Супротивники Президента хотіли «встигнути» в Конституційний суд раніше. Здається, їм це не вдалося. Є можливість реанімувати схвалений КС проект №0999 (про цю можливість днями згадав Олександр Мороз), а й це буде нелегко. Будемо «всенародно схвалювати» Конституційну асамблею?