"Перший квартальний": звіт про три місяці діяльності уряду Яценюка

Суспільний катарсис

Події останніх шести місяців змусили українців переосмислити слова і по-іншому ставитися до вчинків. Після розгону студентів 30 листопада 2013 року ми зрозуміли, що означає відсутність верховенства права в державі. Вбивства Сергія Нігояна і Михайла Жизневського чи не вперше за часи незалежності вклали трагічний зміст у слова "душу й тіло ми положим за нашу свободу". Анексія Росією Криму перетворила кліше "збереження територіальної цілісності" з атрибута державних документів на пріоритет №1 державної політики.

Перемога Майдану над кривавим режимом Віктора Януковича зробила надзвичайно актуальним іще одне словосполучення - "підзвітність влади". Суспільство йшло до кінця, щоб змінити модель відносин громадян і влади, змінити саму філософію функціонування системи, коли державні службовці справді "служитимуть" своєму народові, а не перетворюватимуться на привілейовану касту.

Щоб досягти нової якості державної влади, потрібно привчити політиків відповідати за свої слова, а ще більше - за свої дії. Навіть якщо йдеться лише про політичну відповідальність. Українське громадянське суспільство доросло до того, щоб контролювати політиків і вчити їх бути підзвітними громадянам. Залишається запитання: чи доросли вже українські політики, щоб учитися, і чи зробили вони висновки з трагічних подій зими 2013-2014 років?

Час збирати каміння

Уряд Арсенія Яценюка працює вже три місяці - саме час підбивати проміжні підсумки. Найефективніше це можна зробити на основі Програми діяльності уряду - п'ятисторінкового документа, в якому прем'єр-міністр визначив пріоритети діяльності своєї команди.

Програма містить 23 завдання, для реалізації яких потрібно було ухвалити 35 законодавчих актів. З поставлених цілей повністю вдалося реалізувати лише чотири (поновлення співпраці з МВФ, стабілізація фінансової ситуації, законодавче забезпечення прозорості державних закупівель та ухвалення непопулярних рішень щодо цін і тарифів), частково - ще три (підписання Угоди про асоціацію з ЄС, розслідування вбивств на Майдані, диверсифікація джерел постачання енергоресурсів). Водночас можемо констатувати, що одне деклароване завдання повністю провалено. Йдеться про збереження територіальної цілісності.

Попри сформування парламентської коаліції, за три місяці з 35 необхідних законопроектів вдалося ухвалити лише сім: "Про внесення змін до Державного бюджету", "Про повернення довіри до судової системи України", "Про здійснення державних закупівель", "Про створення умов для економічного зростання", нові редакції законів "Про доступ до публічної інформації" та "Про вищу освіту", а також зміни до Кримінального процесуального кодексу України.

Гібридні виклики
гібридної війни

Навесні цього року Україна зіткнулася з новою формою війни - гібридною. Вона ведеться без оголошення, з використанням диверсійних груп, належність яких не визнає держава-агресор, і супроводжується потужною інформаційною кампанією як серед місцевого населення, так і на міжнародному рівні. Ключовими її компонентами є використання парамілітарних формувань на кшталт ополчення, наявність значної частини місцевих жителів, які симпатизують державі-агресору, та зрада місцевих політичних еліт.

Українські Збройні сили й нове політичне керівництво держави не змогли адекватно відреагувати на виклики, кинуті нам Росією, що призвело до анексії Криму та нездатності уряду протягом двох місяців стабілізувати ситуацію на Донбасі.

Неефективність української армії під час кримських подій пояснюється відсутністю чіткої позиції нової влади, яка недооцінила наявні ризики, та цілеспрямованим руйнуванням Збройних сил зсередини. Не секрет, що в останні роки Міністерство оборони очолювали вихідці з Росії, а його фінансування здійснювалося з метою дерибанити кошти, а не підвищувати обороноздатність країни.

Упродовж кількох тижнів протистояння з "зеленими чоловічками" наші військові частини в Криму залишилися фактично без підтримки з материкової частини України, без чітких наказів з боку керівництва держави, сам на сам з переважаючими силами агресора. Своєю бездіяльністю, нерішучістю, а часто й відвертою непрофесійністю нова влада фактично здала півострів, а з ним і сотні тисяч проукраїнськи налаштованих місцевих жителів, зокрема кримських татар.

Правоохоронні органи: нове начальство - стара система

Свавілля міліції при розгоні студентської демонстрації
30 листопада 2013 р. вивело на вулиці сотні тисяч протестувальників і трансформувало невдоволення зміною зовнішньополітичного курсу держави у масове невдоволення всією системою влади. За президентства Віктора Януковича правоохоронні органи перетворилися на механізм утримання влади та боротьби з незгодними. Аналогічна роль відводилась і прокуратурі та судам, які повністю перейшли в режим ручного управління.

Важко назвати бодай одну силову структуру, яка прямо або опосередковано не була причетна до подій кривавої зими 2013-2014 рр. Закономірно, що однією з основних вимог учасників Революції гідності було справедливе покарання всіх осіб, причетних до репресивних дій проти мітингувальників, та створення механізму, який унеможливив би подібні злочини силовиків у майбутньому.

Саме тому в урядовій програмі Арсеній Яценюк пообіцяв реформувати правоохоронні органи й забезпечити принцип верховенства права. Проте за три місяці видимих змін у діяльності ні прокуратури, ні міліції не відбулося. Змінилися лише прізвища очільників цих відомств, регіональні підрозділи отримали нових керівників, причому розподіл посад відбувався не за професійною ознакою, а за принципом партійних квот. Не було проведено люстрації силовиків. Суспільство не дочекалося навіть правової оцінки дій тисяч міліціонерів і сотень прокурорів, які стали безпосередніми виконавцями злочинних наказів Віктора Януковича та його оточення.

Третього квітня очільники Генпрокуратури, МВС і СБУ взяли участь у прес-конференції, на якій було представлено попередні результати розслідування вбивств 18-20 лютого. Однак МВС і Генпрокуратура і словом не згадують про інші злочини, вчинені під час мирних протестів: побиття студентів 30 листопада, події на вулиці Банковій першого грудня, масові арешти та порушення кримінальних проваджень проти активістів, перешкоджання журналістській діяльності тощо.

Взагалі постає питання, як ці органи можуть проводити об'єктивне розслідування тих подій, якщо значна частина їхніх співробітників прямо до них причетна. Доки не буде проведено люстрації правоохоронних органів і не розпочнеться реформування прокуратури та міліції, це питання залишатиметься риторичним.

Боротьба з корупцією - пріоритет №1 для суспільства, але не для влади

Згідно із соціологічним дослідженням, яке у березні 2014 р.провела група "Рейтинг" на замовлення Міжнародного центру перспективних досліджень, 63% українців вважають, що насамперед у країні необхідно здійснити реформи у сфері боротьби з корупцією.

Зрозумівши важливість питання для суспільства, уряд "Батьківщини" і "Свободи" зобов'язався у своїй програмі системно протидіяти корупції в органах державної влади і створити Антикорупційне бюро.

Зазначимо, що механізму функціонування нового органу поки що не визначено. Є чотири законопроекти щодо цього, але учасники парламентської коаліції так і не дійшли консенсусу. Отже, функцій та повноважень нової інституції в законодавстві не виписано, а тому її діяльність сьогодні практично неможлива.

Досягненням нової влади стало ухвалення закону про державні закупівлі та спрощення доступу до публічної інформації. Не в останню чергу цього було досягнуто завдяки наполегливості представників громадянського суспільства, які об'єднали першочергові законодавчі ініціативи у так званий малий антикорупційний пакет. Однак закон про відкриття доступу до реєстрів нерухомого майна так і не був ухвалений - через протидію деяких політичних сил у парламенті.

Зміни в економіці: ні кроку вперед без стусана МВФ

Зважаючи на стан української економіки наприкінці лютого 2014 р., уряду Арсенія Яценюка справді не позаздриш. Протягом двох останніх років реальний ВВП не зростав. За оцінками експертів, дірка у державному бюджеті на 2014 р. становила 135 млрд грн. Сукупний зовнішній борг на кінець 2013-го досяг 140 млрд дол., або близько 80% ВВП. На жахливі цифри накладалися погіршення інвестиційного клімату, падіння гривні, розквіт корупції та агресія Росії, що в економічній сфері проявилася черговою торговельною війною та затягуванням газового зашморгу.

У таких умовах новий уряд розробив ще одну програму дій - "100 днів, 100 кроків". Хоча цей документ містив правильні кроки на кшталт автоматичного повернення ПДВ або зменшення податків зі ста до восьми, про його виконання забули практично відразу після оприлюднення.

Наприкінці березня Верховна Рада ухвалила пакет антикризових законів, які відкрили доступ до фінансової допомоги МВФ і певною мірою повернули бюджет-2014 до реальності.

Проте цей пакет важко назвати реформаторським. Він має на меті погасити "бюджетну пожежу" і спрямований переважно на скорочення видатків, а питанню якісного зростання доходів держави відведено другорядну роль. Запропоновані податкові новації мали чітко виражений фіскальний характер, а стимулюючу та соціальну функції податків фактично проігноровано. Та й їхню кількість було не зменшено, як обіцяв уряд, а збільшено (наприклад, запроваджено пенсійний збір при купівлі валюти).

Окремої уваги заслуговує валютна політика держави за останні три місяці. На тлі ажіотажного попиту на іноземну валюту НБУ запровадив гнучкий валютний курс, що також було однією з вимог МВФ. Утім, на початковому етапі вільне курсоутворення фактично перетворилося на вільне падіння національної валюти. Девальвація гривні становила понад 50%.

У такій ситуації НБУ не здійснював інтервенцій, аргументуючи свою позицію тим, що в країні запроваджено вільне валютне курсоутворення. Та зрештою державний регулятор таки дослухався до критики і вдався до низки активних дій (підвищення облікової ставки та ціни рефінансування; адміністративні заходи щодо банків, які займалися валютними спекуляціями), що принесло позитивний результат.

Слід зауважити, що практично всі економічні кроки уряду зумовлені вимогами МВФ: вільне курсоутворення, закон про державні закупівлі, антикорупційне законодавство, секвестр бюджету, підвищення цін на енергоносії для населення. Допомога від МВФ у розмірі 17 млрд дол. була єдиним способом убезпечити країну від дефолту, і тому уряд докладав усіх зусиль, щоб її отримати. І це йому вдалося. Проте шкода, що всі позитивні трансформації відбуваються під тиском ззовні, - діяльність уряду свідчить, що він просто не здатен на непопулярні, але вкрай важливі рішення без "батога".

Угода про асоціацію -
а що ж було підписано?

З відмови Віктора Януковича підписувати Угоду про асоціацію з ЄС розпочалися Євромайдан і революційні зрушення в країні. Розуміючи всю символічність укладення документа, уряд Арсенія Яценюка заходився щосили пришвидшувати цей процес. А тим часом урядовці не до кінця "звірили годинник" зі своїми європейськими партнерами.

У результаті 21 березня відбулося укладення лише політичної частини Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, хоча ще чотири місяці до цього документ був готовий до підписання в цілому. За обсягом так звана політична частина - це лише 2% від усього масштабного договору. Торговельно-економічну частину у кращому разі буде підписано наприкінці червня, у гіршому - вже восени.

Водночас уряд зволікає зі створенням координаційного органу з питань європейської інтеграції. Ініціативу перебрали на себе представники громадянського суспільства, які звернулися до Кабінету Міністрів із пропозиціями щодо створення цієї вкрай необхідної інституції.

Єдине, на що спромоглася влада, - запевнити, що створить урядовий офіс на базі департаменту з питань асоціації та інтеграції в ЄС секретаріату КМУ. Ідея все ще залишається на папері, а час спливає. Мало того, досі не готова національна програма імплементації Угоди про асоціацію, яка повинна стати інструкцією з питань європейської інтеграції для всіх органів державної влади.

Практичним результатом європейської інтеграції для пересічного українця стане можливість подорожувати в Європу без віз. Минулого тижня Верховна Рада ухвалила пакет так званого безвізового законодавства. Все б нічого, але з ухваленого законопроекту "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо запобігання та протидії дискримінації)", внесеного урядом Яценюка, на відміну від проекту закону, що вносився урядом Азарова, зникли слова щодо "сексуальної орієнтації". Цієї обставини для ЄС може бути достатньо, аби відмовити Україні у переході до другої фази безвізового режиму.

А тим часом деякі європейці, зокрема міністр закордонних справ Польщі Радослав Сікорський, оптимістично прогнозують, що Україна може отримати безвізовий режим з Європою вже наступного року. Чи справдяться ці оптимістичні прогнози, залежатиме від дій і рішучості української влади у питанні європейської інтеграції.

"За кадром"
урядової програми

Слід визнати, що перед урядом "Батьківщини" і "Свободи" постала низка викликів, які важко було передбачити наприкінці лютого. Агресія Росії та розгортання сепаратистських сценаріїв у Криму й на Донбасі внесли багато коректив у його діяльність.

З ініціатив, які не передбачалися урядовою програмою, але були реалізовані на практиці, назвемо прийняття постанови ВРУ про надання кримським татарам статусу корінного народу та ухвалення закону про окуповані території. Також за цей період
коаліції вдалося ухвалити закон про парламентську опозицію, яка гарантує права меншості у Верховній Раді, та закон про суспільне мовлення, на важливості якого наполягали журналісти й громадські активісти.

Водночас нова влада уникає питання адміністративної реформи. Якісні зміни у напрямку демократичного державного управління неможливі, якщо незмінними залишаються принципи функціонування системи. Нові міністри нічого не зможуть зробити на чолі "старих" міністерств.

Ліками для хворої системи може стати створення незалежної цивільної служби, коли державні службовці не будуть пов'язані з партіями. У державі повинен існувати чіткий розподіл адміністративних і політичних посад. Сьогодні ми є свідками протилежного процесу, коли всі посади в державі - від центрального до районного рівня - розподіляються за партійними квотами.

Нинішні провладні партії ще активніше, ніж попередники, намагаються закріпити право власності не лише на окремі посади, а й на цілі сектори економіки й регіони. Подібні прояви політичної корупції консервують існуючу систему, а проблеми з Росією або прояви сепаратизму на Сході влада використовує як виправдання непроведення реформ.

Справжньою причиною відсутності реформ є нездатність радянської системи державної влади функціонувати за демократичними стандартами. Ці стандарти вимагають, щоб правопорушення чиновників завжди були "прив'язані" до покарання, щоб рішення ухвалювалися на основі закріплених норм, а не на розсуд посадовця, щоб контролюючі органи не залежали від осіб, яких вони мають контролювати.

Ніхто не вимагає від урядовців творити дива - на масштабне реформування корумпованої системи державної влади, просякнутої пережитками радянської епохи, знадобиться не один рік. Але суспільство прагне побачити, що уряд має політичну волю змінити систему, знає, в якому напрямку проводити реформи, і вміє трансформувати політичні рішення у конкретні адміністративні процедури.

Лише тоді країна вважатиме, що жертви на Майдані не були марними, а жахливу ціну, яку заплатила країна під час протистояння з попередньою владою, може виправдати тільки побудова нової держави. Держави, в якій політики відповідальні перед своїми громадянами, а державні органи функціонують за принципом верховенства права, а не верховенства влади.