Чи здатні антикризові закони уряду зупинити кризу?

Закон "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" та пов'язаний із ним Закон "Про Державний бюджет України на 2014 рік", вочевидь, не залишать байдужими нікого і на тривалий час стануть предметом жвавих дискусій не лише серед політиків і фахівців, а й серед пересічних громадян. До уваги читачів DT.UA - низка важливих аспектів щодо деяких норм цих законів та їх реалізації.

1. Назва Закону "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" не відповідає його змісту. Цілком очевидно, що після рецесії 2012–2013 рр. країна вже опинилася в глибокій фінансово-економічній кризі, і якщо під запобіганням фінансової катастрофи мається на увазі уникнення офіційного визнання неплатоспроможності, то це, на жаль, не змінює гіркої реальності. Стосовно другої частини назви закону слід зауважити, що тотальне підвищення податків і замороження мінімальних державних соціальних гарантій самі по собі не створюють передумов для економічного зростання.

Зайва оптимістичність назви закону наводить на думку, що уряд не хоче визнавати об'єктивний і закономірний характер нинішньої кризи і не готовий подати пакет заходів або окреслити хоча б напрями виходу з кризи. Адекватність лікування хвороби визначається правильністю діагностування, тому важливо називати речі своїми іменами. Сучасна криза має системний характер і ту саму причину, що й криза 2008–2009 рр., - надзвичайна вразливість економіки України, зумовлена незавершеністю процесів формування здорового ринкового середовища та демократичного суспільства. Плачевний стан державних фінансів є результатом перманентної політичної кризи, витоки якої слід шукати ще в 1990-х роках. Авантюрний популізм замість дієвих реформ - характерна риса всього періоду існування України як незалежної держави.

Ще одна невідповідність: назва закону передбачає його тимчасовий характер, проте в тексті кінцевий термін дії не визначений. Тобто в процесі виконання закон потребуватиме подальших змін законодавства, але важко бути певним, що ці зміни будуть своєчасними та послідовними. Зокрема, уряд запевняє, що у 2015 р. буде прийнято нове податкове законодавство, де кількість податків буде зменшено до восьми. Однак досвід розробки та прийняття нині чинного Податкового кодексу показує, що законотворчий процес може розтягнутися на довгі роки, навіть якщо уряд за цей час не зміниться.

Варто також зауважити, що підвищення ставок податків без поліпшення їх адміністрування, зокрема посилення контролю за сплатою, навряд чи дасть ефект.

2. Включення в базу оподаткування податку на доходи фізичних осіб суми пенсій розміром понад 10 тис. грн має здебільшого декларативний характер і не встановлює рівних умов для всіх категорій пенсіонерів. Кількість пенсіонерів, які одержують пенсії в розмірі понад 10 тис. грн, - близько 5 тис. Здебільшого це так звані спецпенсіонери (народні депутати, судді, прокурори) та високі чини силових структур, які вийшли на пенсію до 1 жовтня 2011 р. і тому не підпадають під обмеження максимального розміру пенсії. Новітні зміни Податкового кодексу створюють додаткове адміністративне навантаження на Пенсійний фонд України, роблячи його податковим агентом не лише своїх працівників, а й частини пенсіонерів. При цьому потреба в коштах державного бюджету на фінансування "елітних" пенсій не зменшиться, оскільки податок з пенсій буде надходити до місцевих бюджетів. І навіть після оподаткування пенсії зазначеної категорії осіб істотно перевищуватимуть установлений максимальний розмір пенсії, який цього року дорівнює 9490 грн. Раціональніше в адмініструванні і, зрештою, справедливіше по суті поширити дію норми щодо обмеження максимального розміру пенсії на всі категорії пенсіонерів, незалежно від дати виходу на пенсію.

3. Повернення збору на обов'язкове державне пенсійне страхування при здійсненні операцій з купівлі іноземної валюти суперечить логіці податкової реформи. Зазначений збір (не лише з купівлі валюти, а й з інших видів господарських операцій) за своєю суттю не має нічого спільного з обов'язковим державним пенсійним страхуванням, що передбачає персоніфікований облік страхових внесків. Це звичайний цільовий збір, який формує частину бюджетного трансферу на фінансування державних пенсійних програм, і його місце - у Податковому кодексі. Загалом доцільність такого цільового збору є сумнівною, він забезпечує надто малу частку бюджетних потреб на пенсійні видатки (у
2013 р. - близько 5%, у 2014 р. навіть з урахуванням останніх змін до держбюджету - 15%).

4. Об'єднання допомоги при народженні дитини та допомоги по догляду за дитиною до трьох років в одну виплату є правильним кроком, але встановлення однакового фіксованого розміру допомоги знижує її стимулюючу роль. Об'єднання цих двох допомог є абсолютно логічним, адже контингент одержувачів той самий, і період одержання збігається або значною мірою перетинається. Заміна двох допомог однією дає змогу істотно зменшити адміністративне навантаження як на органи соціального захисту, так і на одержувачів допомоги.

Менш приємною новиною є фінансовий аспект, адже розмір середньої місячної допомоги становитиме лише 860 грн, що істотно менше прожиткового мінімуму для дітей віком до шести років (цього року дорівнює 1032 грн). Для батьків першої дитини (а майже половина народжених - це перші діти) втрати мінімальні, проте для батьків другої і тим більше третьої дитини вони колосальні. Народження першої дитини мало залежить від державних стимулів, але вони можуть стати важливою додатковою фінансовою гарантією для того, щоб зважитися на народження другої-третьої дитини. Звісно, переважна більшість батьків у таких рішеннях покладаються на себе та допомогу своїх рідних, а не держави.

Однак різке зниження розміру допомоги в умовах економічної кризи та політичної нестабільності може стати причиною відмови або, у кращому разі, відкладання народження другої дитини, третьої та наступних. Ще тяжчим наслідком, ніж деяке зниження народжуваності, буде підвищення рівня бідності сімей з дітьми.

5. Зниження вдвічі розміру внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття в умовах економічної кризи та неминучого зростання безробіття ставить під загрозу фінансову спроможність відповідного страхового фонду. Закон "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" передбачає скорочення працівників силових структур на 85,3 тис. осіб, значні скорочення (не менш як 10%) плануються також в органах державної влади та місцевого самоврядування. Вочевидь, вивільнення працівників з економічних причин відбудеться і в інших державних установах та в приватному секторі. Тобто поточного року слід очікувати істотного збільшення масштабів зареєстрованого безробіття.

Наприклад, у період розгортання попередньої кризи (жовтень 2008-го - лютий 2009-го) кількість зареєстрованих безробітних зросла на 70%. Але тоді було прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення", який розширив коло застрахованих осіб і встановив додаткові обмеження для одержання статусу зареєстрованого безробітного, водночас було підвищено розмір страхового внеску на 0,4 процентного пункту. Завдяки цьому у 2009 р. Фонд державного соціального страхування на випадок безробіття зміг здійснювати не лише виплати допомоги по безробіттю (а сума видатків на виплату допомоги у 2009 р. зросла порівняно з 2008 р. на 71%), а й заходи з профілактики безробіття, не згортаючи фінансування активних заходів політики зайнятості.

Цього року Фонд державного соціального страхування на випадок безробіття навряд чи зможе виконати всі свої зобов'язання за рахунок власних надходжень. Зниження вдвічі розміру внеску разом із прогнозованою негативною динамікою фонду оплати праці, з якої сплачуватимуться внески, призведуть до скорочення власних надходжень (не менш як удвічі), натомість видатки на виплату допомоги по безробіттю істотно зростуть. Може так статися, що переведення 1% внеску зі страхування на випадок безробіття до пенсійного страхування призведе до поширення проблеми дефіциту з Пенсійного фонду і на Фонд страхування на випадок безробіття.

6. Гучні заяви про скорочення чисельності та урізання зарплат працівників органів державної влади та місцевого самоврядування не є найкращим прикладом кадрової політики. Ідея скорочення "чиновників-дармоїдів" регулярно з'являється з кожною зміною влади; чомусь наші політики вважають, що це обов'язково має викликати схвалення "простого народу". Однак проблема полягає не так у великій чисельності чиновницького апарату, як у поганій організації його роботи. Бюрократія, тобто професійна діяльність у сфері державного управління, є необхідною умовою функціонування демократичної держави, адже велика кількість керівних посад є виборними або заповнюються за політичними квотами. Крім того, що на цих посадах регулярно відбувається ротація, їх здобувають/одержують люди з різним рівнем культури, знань і переконань, і роль "апарату" саме й полягає в тому, щоб забезпечити безперебійне функціонування органів влади та належний професійний рівень прийнятих рішень.

Негативно-зверхнє ставлення до чиновників як до "дармоїдів" чревате тим, що вони саме так і працюватимуть - без ініціативи та без зацікавленості, за можливості саботуючи виконання незрозумілих або й завідомо нереальних завдань у терміни "з сьогодні на вчора". Звичайно, сучасні інформаційні технології (так званий e-government) багато що здатні змінити, але їх впровадження потребує цілеспрямованих зусиль і ретельного конструювання. Як показує досвід, усі попередні спроби скорочення чисельності працівників органів державної влади та місцевого самоврядування методом "знаскоку" закінчувалися зрештою відновленням або й зростанням їх кількості.

Окремо слід сказати, що держава як роботодавець для працівників державного сектора показує не найкращий приклад роботодавцям приватного сектора, практично розв'язуючи їм руки щодо "оптимізації" та "реструктуризації" витрат на персонал. Звичайно, в період кризи не вдасться зовсім уникнути звільнень, але принаймні уряд як уособлення держави-роботодавця має продемонструвати повагу до своїх працівників та турботу про їх подальше працевлаштування, а не оголошувати конкурс ентузіастів за принципом "хто більше звільнить?".

7. Замороження розміру мінімальної пенсії та зупинення дії ч. 2 ст. 42 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" (березневе підвищення пенсій на не менш як 20% зростання зарплати) призведе до зниження рівня життя пенсіонерів. Щоправда, уряд обіцяє "включити" механізм індексації пенсій відповідно до динаміки споживчих цін. Однак індексація доходу на фактичну інфляцію завжди передбачає відставання у часі (тобто дохід індексується вже після того, як зросли ціни), тому купівельна спроможність пенсій усе одно знизиться. Якщо підвищення тарифів на оплату житлово-комунальних послуг хоча б частково компенсується субсидіями, то хто компенсує пенсіонерам подорожчання ліків, які також життєво необхідні для них? Особливо якщо ці лики імпортні, а валютні спекуляції довкола курсу гривні не припиняться. Доступність медичних послуг і медпрепаратів для пенсіонерів стає окремою проблемою з огляду на скорочення бюджетних видатків на охорону здоров'я, зокрема на секвестр деяких державних програм у цій сфері.

8. Замороження розміру мінімальної заробітної плати призведе до зниження рівня життя працюючих та їх сімей. Під час будь-якої кризи працююче населення, мабуть, перебуває навіть у більш уразливому становищі, ніж пенсіонери. Крім зниження купівельної спроможності зарплати, вони ризикують узагалі або частково втратити заробіток через втрату роботи чи переведення на скорочений режим робочого часу. Або ж зарплату не виплачуватимуть вчасно. Проте саме державна політика у сфері оплати праці здатна окреслити передумови для виходу з кризи.

Кілька останніх років на найвищих світових форумах дискутуються шляхи подолання рецесії, яку за глобальність масштабів охрестили "великою". Існують два альтернативні підходи: надати перевагу заходам жорсткої економії, включаючи урізання зарплат, чи намагатися відновити зростання з допомогою заходів стимулювання споживчого попиту та зайнятості, забезпечуючи зростання зарплат. Наш уряд, схоже, обрав перший підхід. Фахівці Міжнародної організації праці підтримують другий підхід, зазначаючи, що обмеження зростання зарплат і дерегуляція ринку праці не здатні сприяти сталому економічному відновленню, а навпаки, можуть спричинити затяжну стагнацію виробництва та продуктивності праці. За тривалого низького або нульового зростання зарплат продуктивність праці знижується, оскільки втрачають сенс інвестиції в дослідження та розробки, збільшення капіталомісткості виробництва та впровадження працезаощаджуючих технологій (ефект дешевої робочої сили).

Стосовно українських реалій можна стверджувати, що не низька продуктивність зумовлює низьку зарплату, а навпаки, низька зарплата зумовлює низьку продуктивність, оскільки обмежує обсяги створюваної доданої вартості. Якщо говорити про продуктивність праці в "реальному" секторі економіки (сільське господарство, промисловість, будівництво), то нині вона залежить більшою мірою від використовуваних технологій та устаткування, а не від старанності працівників.

За прогнозованої урядом інфляції в 12–14% (хоча з огляду на девальвацію гривні та очікуване різке підвищення тарифів практично на всі види споживчих послуг у такий показник віриться з трудом) фактичне замороження зарплат означатиме, що реальна зарплата знизиться мінімум на 10%. Скорочення чисельності працівників і зростання безробіття також внесуть свою лепту у зменшення фонду заробітної плати. Оскільки заробітна плата найманих працівників разом з нарахуваннями соціальних внесків роботодавців становить зазвичай близько 50% ВВП України, падіння ВВП унаслідок зменшення оплати праці може бути компенсоване лише за рахунок зростання частки інших категорій доходів, що теж малоймовірно. Отже, питання щодо адекватних поточній ситуації шляхів виходу з кризи залишається відкритим.