Миротворчість і мироігрища

Минулого четверга, звертаючись до депутатів парламенту зі щорічним посланням, Петро Порошенко заявив: "Розміщення на всій окупованій території Донбасу "блакитних шоломів" ООН стало б реальним проривом у процесі мирного врегулювання, потужним фактором деескалації".

Чи з'являться на Донбасі "блакитні шоломи"? Якщо так, то коли і яким буде їхній мандат? Чи прискорить можливе введення миротворчого контингенту на Схід України процес відновлення територіальної цілісності держави?

Від Дебальцевого до Нью-Йорка

Уперше питання можливості запрошення миротворців на Донбас, наскільки відомо, українська сторона почала серйозно опрацьовувати наприкінці 2014-го, у розпал загострення бойових дій. До того, в жовтні, була тільки екзотична пропозиція Олександра Лукашенка послати миротворцями в Україну білоруський контингент.

У грудні 14-го голова Парламентської асамблеї ОБСЄ Ілкка Канерва припустив, що підсумком запланованих переговорів у Мінську може стати поява на Сході України російської миротворчої місії, що, на думку політика, є вкрай небажаним сценарієм. "Саме міжнародні миротворчі сили дозволять провести операцію прозоро, з дотриманням міжнародних стандартів", - зазначив тоді голова ПА ОБСЄ. Пізніше Валерій Чалий (нинішній посол України у США, а тоді - заступник голови АП) у коментарі DT.UA заявить, що Володимир Путін під час переговорів у Мінську 11-12 лютого 2014-го не заперечував проти введення миротворців в Україну. Очевидно, розраховуючи на свої "блакитні шоломи"….

Небезпека появи російських "миротворців" неабияк напружила Київ. Тому за лічені дні до переговорів у білоруській столиці (які завершилися підписанням "Мінська-2"), виступаючи на Мюнхенській конференції з безпеки, Петро Порошенко поспішив заявити: "Не йдеться про якусь миротворчу місію (…) У даній ситуації нам не потрібен ніякий миротворчий контингент".

А потім був "Мінськ-2", втрата Дебальцевого і страх перед новою ескалацією. 18 лютого 2015-го, у день завершення боїв за Дебальцеве, секретар Радбезу Олександр Турчинов повідомив, що Київ має намір звернутися в ООН із проханням "про введення на територію України миротворців, які мають стояти як уздовж лінії розмежування, так і вздовж неконтрольованої частини російсько-українського кордону". 2 березня рішення РНБОУ було легалізоване указом президента. 13 березня вітчизняне МЗС повідомило, що міністр Павло Клімкін інформував про рішення РНБОУ генсека Організації Об'єднаних Націй і звернувся до нього з проханням провести відповідні консультації на рівні Радбезу ООН. Тоді ж, у березні (згідно із заявою українського зовнішньополітичного відомства), офіційні листи на адресу Пан Гі Муна та голови Радбезу ООН надіслав і Петро Порошенко. Український президент пропонував розглянути можливість розгортання на території України миротворчої операції під егідою Організації Об'єднаних Націй.

Тодішній генсек ООН не відгукнувся на прохання Києва, хоча тему введення миротворців у розмовах з Пан Гі Муном Порошенко порушував, як мінімум, тричі - в телефонній розмові у квітні 2015 р. та під час особистих зустрічей у травні 2015-го й у квітні 2016-го.

Українські пропозиції про початок миротворчої операції на Донбасі так і не втілилися в текст проекту резолюції Радбезу ООН, хоча така можливість обговорювалася. Джерело в українському МЗС пояснювало це так: "Не було смислу трудитися над документом, приреченим на провал. Небажання Пан Гі Муна обговорювати операцію з підтримання миру в Україні та право вето Росії в Радбезі ООН робили такий хід безглуздим".

12 грудня 2015-го Київ знову спробував залучити Організацію Об'єднаних Націй до врегулювання конфлікту в Україні. Міністр закордонних справ Павло Клімкін з трибуни ООН у Нью-Йорку закликав Радбез організації взяти на себе ініціативу з розгортання миротворчої місії на Донбасі. Але почутий не був.

Через кілька днів після спічу Клімкіна постпред України в ООН Володимир Єльченко сумно констатував: "Це складне політичне питання, це дуже дорого коштувало б бюджетові ООН. За мінімальними підрахунками, для охоплення окупованих чи неконтрольованих частин території України треба було б розгорнути близько 25 тис. військових. Це - мільярди доларів на рік. Цю ідею напевно заветувала б Росія. Й інші постійні члени РБ ООН не в захваті".

З кінця 2015-го Київ помітно знизив свою активність у цьому питанні. Причини були зрозумілі. Не випадково ідея залучення миротворців виникала в кінці 2014-го. Згідно з тодішніми розрахунками українського керівництва, "Мінськ-2" мав був зупинити активну фазу бойових дій, а наступна поява "блакитних шоломів" - послужити механізмом невідновлення ескалації конфлікту. На Банковій розуміли: якби все складалося найкраще, процес розгортання місії зайняв би місяці. Та навіть початок таких переговорів міг стати чинником, що утримає Росію від різких рухів. Однак надійних впливових союзників у цьому питанні Київ за рік так і не знайшов.

Ні генсек ООН, ні канцлер ФРН, ні президент США про якихось миротворців і чути не хотіли. А обстановка на фронті так-сяк стабілізувалася. І трек "Миротворці" поставили на паузу.

Зміна платівки

З'явився новий трек. Уже в січні 2016-го Петро Порошенко заявляє, що безпеку майбутніх виборів на тимчасово окупованих територіях Донбасу мають забезпечити або миротворці під егідою ЄС, або поліцейський контингент ОБСЄ.

Нюанс полягав у тому, що ЄС не проводить миротворчих операцій, а ОБСЄ - поліцейських.

Європейський Союз періодично бере участь у поліцейських місіях, операціях зі сприяння встановленню або забезпеченню правопорядку в різних точках земної кулі (Боснія, Македонія, Косово, Конго, Чад, ЦАР, Палестина), використовуючи, у тому числі, спеціальну військову структуру - EUFOR. Але ЄС ніколи не займався миротворчістю. Наскільки відомо, не планує займатися цим у досяжному майбутньому. І не горів бажанням безпосередньо втручатися в конфлікт в Україні.

Доречно зазначити, що в лютому 2015-го (як випливає зі згадуваного вище президентського указу №116/2015) Радбез прийняв рішення - рекомендувати президентові звернутися з проханням про розгортання на території України міжнародної операції з підтримання миру не тільки в Радбез ООН, а й у Раду ЄС.

Чи був надісланий відповідний офіційний лист у Брюссель, незрозуміло. Або туди справді звернулися, але його там "не помітили". Або вирішили не тривожити, наперед знаючи відповідь.

З ОБСЄ - теж непросто. Організація так само не займається миротворчістю й не бере участі в міжнародних поліцейських акціях. Вона створювалася для інших потреб і розширення функцій не прагне. Той-таки Єльченко зазначав: "ОБСЄ ніколи такого не потягне - ні фінансово, ні організаційно…" ОБСЄ не має ні досвіду, ні структур, ні бажання вплутуватися в поліцейські заходи.

Але на початку 2016-го ОБСЄ, стурбована відсутністю належних заходів безпеки своїх співробітників в Україні, зголосилася обговорювати питання про можливе озброєння учасників місії. Навесні того самого року Україна ініціювала розширення рамок дискусії, запропонувавши обговорити формат озброєної місії під егідою ОБСЄ, на яку буде покладено функції забезпечення безпеки можливих виборів в ОРДЛО. Почувши слово "вибори", Росія збудилася й означила готовність домовлятися. Наприкінці травня 2016-го у ЗМІ було офіційно оголошено, що лідери "нормандської четвірки" мають намір провести консультації з цього питання.

Домовитися не вдалося. Київ вважав, що чисельність контингенту має становити 7-11 тис. співробітників, Москва - не більше півтори. Сторони погоджувалися, що місію слід оснастити легким озброєнням і забезпечити броньованою технікою, але в деталях розходилися. Київ говорив про автомати й БТР, Москва - про пістолети і броньований транспорт без озброєння. Київ наполягав на максимально широкому мандаті місії і вимагав, щоб її співробітники мали право допуску в будь-яку точку окупованої території, отримали можливість коли й не контролювати, то бодай моніторити держкордон. Москва про це й чути не хотіла, наполягаючи на тому, що контингент має розміщуватися тільки на лінії розмежування, в інших місцях може з'являтися лише з дозволу "влади" "ДНР"-"ЛНР". Росія наполягала: чисельність, формат і мандат місії має обговорюватися з участю представників самопроголошених республік. Питання присутності представників озброєної місії в місцях проведення голосування на майбутніх виборах в ОРДЛО РФ погодилася обговорювати тільки після того, як Київ ці вибори оголосить. Але Київ оголошувати їх не поспішав, і переговори зайшли в глухий кут.

По суті, недавня заява Путіна про "готовність" сприяти введенню миротворців на Донбас повністю відбиває позицію Кремля в цьому питанні навесні минулого року. Хіба що тоді її озвучував не сам Путін, а молодші товариші, передовсім Лавров. І про проект резолюції ніхто не говорив.

У решті - повна ідентичність: так, Росія не проти, але:

- йдеться не про миротворців, а про персонал, який забезпечує безпеку місії ОБСЄ;

- місія має перебувати виключно на лінії розмежування;

- рішення про введення місії можливе тільки за згодою представників самопроголошених республік.

Реанімація після смерті

Чому здавалося б безнадійне питання "блакитних шоломів" знову набуло актуальності?

Приводом до повернення "миротворчої" теми стала смерть на окупованій території Луганської області громадянина США, який загинув унаслідок підриву автомобіля місії ОБСЄ 23 квітня нинішнього року.

Того ж дня відбулася телефонна розмова Петра Порошенка й державного секретаря США Рекса Тіллерсона, під час якої український президент не тільки висловив співчуття рідним та близьким загиблого, а й (згідно із заявою прес-служби АП) "запропонував державному секретареві США активізувати розгляд питання про розміщення на Донбасі міжнародного миротворчого контингенту під егідою ООН". Трохи згодом джерело на Банковій запевняло мене, що ініціатором "реанімації" теми "блакитних шоломів" виступив не Порошенко, а Тіллерсон. Підтвердження цієї інформації я не знайшов, а її достовірність викликала в мене сумніви. Доки кілька днів тому інше джерело, уже в МЗС, не заявило, що ідея знову порушити питання миротворчості належить Вашингтону, а Київ, на його прохання, виступає лише формальним ініціатором.

За наявними в нас даними, глава української держави обговорював можливість введення миротворчого контингенту ООН не тільки з Тіллерсоном, а й із радником президента США з національної безпеки Гербертом МакМастером (у червні, під час візиту до США) і з главою Пентагону Джеймсом Меттісом. Деталі невідомі, стверджувати можна тільки, що США, як і Київ, вважають за потрібне розміщувати миротворців на всій окупованій території Донбасу.

Чи справді Вашингтон - дісний ініціатор відновлення переговорів про введення миротворчої місії в Україну, ще належить уточнити. Але є підстави вважати: США на чолі з Трампом можуть стати в цьому питанні більш надійним союзником, ніж США на чолі з Обамою, який і чути про таке не хотів.

Навіщо це потрібно Вашингтону? Навряд чи причина - загибель американського громадянина. Навіть зважаючи на те, як болісно ставляться до цього питання у США. Можливо, американській адміністрації знадобився новий механізм тиску на Росію, відносини з якою все ще далекі від безхмарних.

Хоча вірогідність появи "блакитних шоломів" на Донбасі, як і раніше, невисока. Авторитетний український дипломат учора оцінив їх на "три відсотки, не вище".

Форма і смисл

У Росії, як і раніше, безліч способів "завалити" будь-яке рішення, що стосується можливості перебування збройного контингенту на території України. РФ - член ОБСЄ, і без її згоди зміна функції місії в нашій країні неможлива, що випливає зі статуту організації. РФ - постійний член Радбезу ООН, має право вето і право відхилити будь-яку резолюцію. Теоретично, можливе отримання мандату не від РБ, а від Генасамблеї. Згідно з резолюцією Генеральної асамблеї "Єдність на користь миру" від 3 листопада 1950 р. (резолюція 377 (V), Асамблея може вживати заходів, якщо Рада Безпеки не в змозі діяти через голосування "проти" одного з постійних членів у тому разі, коли є підстави вбачати загрозу миру, порушення миру чи акт агресії. Але формально резолюції ГА ООН, на відміну від рішень Ради Безпеки, не мають обов'язкової юридичної сили, по-перше. По-друге, рішення, які стосуються питань миру і безпеки, потребують підтримки більшості у дві третини голосів. А Москва завжди може знайти аргументи (чи "аргументи"), щоб переконати частину голосуючих.

Та навіть якщо пофантазувати й припустити, що розклад сил складеться на нашу користь, це зовсім не гарантує швидкого, безболісного, комплексного вирішення проблеми Донбасу.

По-перше, кількість невдалих миротворчих операцій, які проводилися під егідою ООН, порівнянна з кількістю вдалих. Місії в Руанді, Сомалі й Боснії були визнані відверто провальними. Ні бельгійський миротворчий контингент у Руанді, ні голландський миротворчий контингент у Боснії не змогли завадити масовому винищенню мирного населення. І хоча пізніше ООН переглянула порядок та характер застосування зброї "блакитними шоломами", очікувати, що миротворці - запорука повної безпеки в регіоні, наївно. "Блакитні шоломи" - не ключ, а замок, причому замок не завжди надійний. Практична користь присутності миротворчого контингенту на окупованих територіях України може полягати тільки в тому, що це здатне послужити відносним запобіжником активізації повномасштабних бойових дій і стати поштовхом до реального відведення важких озброєнь.

По-друге, розгортання місії потребує тривалого часу й серйозних коштів. Радбез ООН після ретельного вивчення ситуації спеціально сформованою групою має докладно визначити чисельність місії, озброєння контингенту, порядок ротацій, порядок застосування зброї, безліч інших деталей. Скільки займе часу усушка й утруска, можна тільки здогадуватися.

По-третє, присутність миротворчої місії потребує чіткого юридичного обґрунтування. Можливість використання миротворців планується прописати в Перехідних положеннях закону про особливості державної політики на окупованих територіях Донецької й Луганської областей, проект якого нині доопрацьовують спеціалісти з Радбезу та адміністрації президента. Але, крім цього, потрібні офіційна згода Верховної Ради на перебування іноземних військових збройних формувань на території України та докладна регламентація порядку застосування зброї бійцями контингенту, а також порядок розгляду можливих фактів неправомірного застосування сили.

По-четверте, світова практика свідчить, що більш-менш успішно миротворчі операції проходять у тих країнах, де обидві сторони конфлікту визнають легальність і легітимність перебування "блакитних шоломів" і повною мірою з ними співпрацюють. Ситуація на Донбасі по-своєму унікальна, оскільки фактично одна зі сторін конфлікту - Росія - заперечує свою участь у війні. А це означає, що заради запрошення миротворчого контингенту Україні доведеться визнати самопроголошені республіки легітимною стороною.

По-п'яте, введення миротворчих сил може бути способом заморожування конфлікту, але не може слугувати механізмом відновлення територіальної цілісності. Тому розглядати введення миротворців як реальний крок реінтеграції відірваних територій, щонайменше, наївно.

По-шосте, відкритим залишається питання персонального складу миротворчого контингенту. Навіть якщо припустити, що Росія піде на поступки й погодиться не застосовувати право вето до резолюції про введення "блакитних шоломів" на окуповані території, вона матиме бажання й можливість "наситити" контингент надмірною кількістю військовослужбовців, що представлятимуть якщо не саму Росію, то вже, в кожному разі, держави, які перебувають під її контролем.

Принагідно зазначимо, що Росія активно використовує своїх "миротворців" для контролю над територіями, що становлять для неї стратегічний інтерес. Наприклад, у Південній Осетії, Абхазії, Придністров'ї, Таджикистані. Однак у всіх цих випадках російські "блакитні шоломи" не мали мандату ООН, а діяли в рамках миротворчих місій СНД або на підставі міжнародних договорів, що укладалися між конфліктуючими сторонами. Використати цю схему на Донбасі Москві, на щастя, не вдасться.

Поспішність, із якою Москва зварганила власний проект резолюції про миротворчу місію на Сході України, наводить на дві думки. Перша - сумна для нас. Росія перехопила в нас ініціативу, і, хоч би яким бридким виявився текст складеного нею документа, саме він слугуватиме відправною точкою в обговоренні цього питання. До речі, це не перший випадок, коли Москва обігрує нас на дипломатичному фронті. Свого часу саме Кремль ініціював прийняття ООНівської резолюції, що узаконила "Мінські угоди". Доти домовленості, укладені в білоруській столиці, були нікчемними, з юридичного погляду.

Другий момент - оптимістичний. Швидкість, із якою Путін відреагував на українську ініціативу про миротворців, означає, що він справді побоюється американської підтримки Києва в цьому питанні. Досі, доки Вашингтон жодним чином не підтримував наших "миротворчих потуг", ніяких проектів резолюції Москва не складала.

Актуалізація теми введення "блакитних шоломів" в Україну жодним чином не полегшує проблеми деокупації та реінтеграції Донбасу і ні на крок не наближає нас ні до дипломатичного встановлення миру, ні до перемоги у війні. Нові переговори здатні лише дати нам новий шанс на перепочинок, перезавантажити процес пошуку зовнішньополітичних союзників. Це навіть не натяк на стратегічну перемогу, але це можливість домогтися певних тактичних успіхів. Прописна істина: якщо твій противник володіє більшою військовою силою, ти мусиш діяти винахідливіше, оперативніше й тонше в дипломатичних питаннях.

І останнє. Поява широкої тези про миротворців у Посланні президента до парламенту - не випадкова. Його промова, фактично, ознаменувала початок боротьби за другий термін. Цілі, які означив Порошенко у своєму спічі - за дивним збігом обставин - він обіцяє реалізувати вже після завершення чергових президентських виборів. По суті, послання до парламенту є посланням виборцям. У 2014-му Петро Олексійович переміг великою мірою завдяки іміджу майбутнього "президента миру". Його обіцянка подолати війну на Сході з допомогою "блакитних шоломів" покликана вплинути на ту частину електорату, яка втомилася від війни й не дуже розуміється на тонкощах миротворчості.