Європа порівнює системи правосуддя: чи справді Україна пасе задніх?

Європейська комісія з питань ефективності правосуддя(CEPEJ), створена Комітетом міністрів Ради Європи у вересні 2002 року, сьогодні є унікальним органом, до складу якого входять кваліфіковані експерти із 46 держав. CEPEJ розробляє інструменти і пропонує конкретні заходи для підвищення ефективності та якості правосуддя для його користувачів.

Що два роки, починаючи з 2004-го, CEPEJ проводить оцінювання систем правосуддя держав — членів Ради Європи і окремих держав-спостерігачів. Звіт «Європейські системи правосуддя — Звіт про оцінку CEPEJ — Цикл оцінки 2022 (дані за 2020 рік)» нинішнього року займає понад 500 сторінок.

44 держави — члени Ради Європи, а також три держави-спостерігачі в CEPEJ (Ізраїль, Марокко та Казахстан) взяли участь у цьому дев’ятому дворічному циклі оцінювання. Це видання залишається вірним процесові оцінювання, розробленому CEPEJ, і блискучій методології збору даних та контролю якості.

Звіт складається з трьох взаємодоповнюючих частин, але вперше він містить синтетичний аналіз найпомітніших елементів судової системи кожної країни, в тому числі України. Звертаємо увагу на те, що видання базується на даних за 2020 рік і не враховує ситуації, котра склалася в нашій системі правосуддя під час війни Російської Федерації з Україною.

Отже, спробуємо вмонтувати статистику доповіді в контекст реформи судової системи, яка намагається позбутися корупції. Цифри — завжди дзеркало внутрішніх якісних (або навпаки) процесів, які варто навчитися правильно інтерпретувати.

Основні тенденції

Практично всі розділи Звіту критично важливі для функціонування системи правосуддя, і, зокрема судової системи України. Як у 2020 (мирному) році, так і у 2022-му, під час повномасштабного вторгнення Російської Федерації, однією з найважливіших проблем є проблема складання та виконання бюджету правосуддя.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Джанні Букіккіо: "Коли у вас серйозна хвороба, потрібне радикальне лікування"

Бюджет

У звіті наголошується, що без достатнього бюджету судова система не може виконувати свої основні функції. Відповідно до статті 6 Європейської конвенції з прав людини, правосуддя має здійснюватися ефективно і впродовж розумного часу. Доступ до правосуддя має бути рівний для всіх громадян. Ці гарантії неможливо забезпечити без належного бюджету. Окремі держави (Україна також) витрачають кошти з бюджету правосуддя (і судової влади, зокрема) на основі своїх фінансових можливостей та політичних пріоритетів.

В Україні останніми роками надзвичайно посилилися дискусії між представниками законодавчої, виконавчої і судової гілок влади щодо обсягів фінансування судової системи. Три гілки влади перманентно не можуть домовитися навіть про загальні параметри та напрями фінансування. Саме тому методологія, реальні приклади окремих країн і висновки можуть бути корисними в Україні.

Однією з цілей Звіту про оцінку CEPEJ є опис та аналіз «бюджету, виділеного на систему правосуддя», як це визначено CEPEJ, а саме: бюджетів, виділених на суди, прокуратуру та безоплатну правову допомогу. Ці три елементи забезпечують основу для послідовного порівняння між державами і суб’єктами.

Крім того, «бюджет, виділений на всю систему правосуддя», охоплює бюджет судової системи, а також може включати бюджети пенітенціарної системи, служби пробації, судових рад, Конституційного суду, органу управління судами, державної адвокатури, послуг з виконання рішення судів, нотаріальних послуг, судово-медичних послуг, судового захисту неповнолітніх, функціонування Міністерства юстиції, служби біженців та шукачів притулку, деяких поліцейських служб тощо.

Європейські країни витрачали в середньому майже 1,1 млрд євро на свої судові системи, що становить 79 євро на жителя (на 7 євро більше, ніж 2018 року) і 0,35% ВВП. У середньому, 66% цього бюджету виділяється на суди, 24,5% — на органи прокуратури і 9,5% — на (безоплатну) правову допомогу. Країни Швейцарія та Монако витрачають найбільше на жителя (217 і 199 євро), на відміну від Грузії (8,7 євро) та Азербайджану (9,6 євро), тоді як Чорногорія та Боснія і Герцеговина виділяють на судову система найвищий відсоток від ВВП (0,80 і 0,73%), на відміну від Норвегії (0,17%), Данії та Люксембургу (0,17%).

У 2020 році переважна більшість держав збільшили бюджет, виділений на судові системи (в середньому на 8%). Найвище відсоткове зростання, в середньому на 12%, зафіксоване для бюджету прокуратури.

В Україні витрати на суди, з розрахунку на одного жителя, становили 12,53 євро, на безоплатну правову допомогу — 0,5 євро, що істотно нижче, ніж у середньому в Європі.

Судова влада України

Загальний висновок: європейські країни з вищим ВВП на душу населення інвестують більше на одного жителя в судових системах. Навпаки, менш заможні країни виділяють більше бюджету у відсотках від ВВП, демонструючи значніші бюджетні зусилля для своїх судових систем. Це дає можливість країнам із другої групи гнучкіше діяти у бік збільшення або зменшення рівня фінансування судової системи, незалежно від підвищення рівня доходів населення.

Професіонали

В Україні за останні роки не вдалося остаточно й на основі нормативно затвердженої прозорої методології визначити, скільки саме суддів потрібно країні. Звісно, наслідки війни (окупація територій, захоплення приміщень судів, евакуація мільйонів громадян, у тому числі за кордон) ще більше ускладнюють це завдання. Точну — а не тимчасову — кількість суддів (загальну і для кожного суду) не було затверджено ні 2020 року, ні пізніше. Так само не затверджено нову карту судів, що не дасть змоги новому складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів визначитися, на яку кількість вакантних посад і в які саме суди оголошувати добір та конкурси.

Тимчасом у Європі трохи зросла кількість професійних суддів — у середньому 22,2 судді на 100 тисяч населення; кількість прокурорів також має загальну тенденцію до зростання з 2010 року. У середньому 11,8 прокурора (від трьох у Франції, Ірландії та Марокко до максимум 24 у Латвії та Республіці Молдова, 30 у Казахстані); кількість адвокатів у Європі все ще зростає, в середньому 172 юристи на 100 тисяч жителів (від 20 в Азербайджані до 485 в Люксембурзі).

Середнє відношення несуддівського персоналу до професійних суддів стабільне і становить близько 3,9 у 2020 році, з мінімальним показником 1,0 у Люксембурзі та максимальним 9,4 на Мальті й у Великій Британії — Північній Ірландії.

У 2020 році співвідношення непрокурорських працівників і прокурорів залишилося стабільним і становить у середньому 1,4.

Упродовж кількох років серед європейських суддів і прокурорів більше жінок, ніж чоловіків, але спостерігається «скляна стеля», тобто жінок на найвищих посадах усе ще менше, ніж чоловіків. У 2020 році на рівні всіх інстанцій було 56% жінок суддів, але лише 38% жінок — голів судів; було 53% жінок-прокурорів, але лише 38% жінок — керівників органів прокуратури.

В Україні у 2020 році було 54% жінок-суддів і 38% жінок — голів судів. У прокуратурі загалом працювало 40,4% жінок-прокурорів і лише 4% — голів прокуратур.

Частка жінок серед суддів і прокурорів значно вища у країнах, у яких можлива робота неповний робочий день (59% для суддів і 58% для прокурорів), ніж у країнах, де це неможливо (52% для суддів і 47% для прокурорів).

У співвідношенні зарплати суддів до середньої національної зарплати в Європі спостерігаються значні диспропорції: від 1,0/1,7 разу в Німеччині (на початку/кінці кар’єри) до 6,8/21,6 разу в Україні (на початку/кінці кар’єри); найнижча річна зарплата в абсолютній сумі в Грузії на початку суддівської кар’єри (11 928 євро на рік) і судді найвищої інстанції в Республіці Молдова (18 631 євро), тоді як найвища абсолютна сума річної зарплати рекордна в Шотландії на початку кар’єри (159 101 євро) та Швейцарії — в найвищій інстанції (330 869 євро). В Україні суддівська винагорода на початку кар’єри у 2020 р. становила еквівалент 30 619 євро, а в найвищій інстанції — 97 838 євро.

Чи вирішить у довгостроковому вимірі проблему якості правосуддя в кожному українському суді та в кожній прокуратурі таке значне підвищення суддівської винагороди (на що сподівався законодавець під час реформи), покажуть майбутні моніторинги і звіти.

Співвідношення між заробітною платою прокурорів і середньою національною заробітною платою також демонструє значні відмінності в Європі: воно коливається від 0,8 разу в Ірландії до 4,1 разу в Албанії на початку кар’єри, тоді як наприкінці кар’єри воно коливається від 1,7 разу у Німеччині та Люксембурзі до 7,8 разу у Грузії. В Україні співвідношення у 2020 році становило 2,7/6,6.

Найнижча річна заробітна плата в абсолютному розмірі в Азербайджані на початку кар’єри прокурора (6 893 євро) і в Республіці Молдова наприкінці кар’єри (16 489 євро), тоді як найвищий абсолютний розмір річної зарплати рекордний у Швейцарії на початку кар’єри (128 770 євро) та Італії наприкінці кар’єри (187 296 євро). Заробітна плата українських прокурорів становила — 12 118 євро на початку кар'єри і 30 023 євро на піку кар'єри.

У звіті також зроблено важливий і трохи несподіваний висновок: повна незалежність прокурорів від впливу на розслідування окремих справ гарантується лише в меншості держав. Вплив на прокурорів в окремих випадках залишається можливим у багатьох країнах. Абсолютна заборона на вказівки в окремих випадках гарантується лише в меншості держав.

Є значні розбіжності в кількості професійних суддів у різних державах, які можна частково пояснити різноманітністю судових організацій, географічними факторами та/або еволюцією європейських правових систем.

Верховний суд

Збільшення кількості юристів у Європі між 2010-м і 2020 роками можна пояснити не лише правовими традиціями, визначенням і сферою кваліфікації юристів та законами/реформами правосуддя, а й, значною мірою, економічним зростанням та іншими факторами.

Суди

Період 2010–2020 років позначений двома основними тенденціями в організації судів: кількість судів у Європі зменшується, а розвиток спеціалізації судів триває.

У Звіті також зазначається, що, незважаючи на пандемію, кількість надходжень нових справ в Україні збільшилася в усіх категоріях справ, які слухаються в першій інстанції. При цьому реформа Верховного суду спрацювала позитивно на пришвидшення розгляду справ у цивільних, господарських та адміністративних справах.

Користувачі судових послуг

У звіті підкреслюється, що пандемія COVID-19 поставила користувачів у центр системи правосуддя, створивши нові виклики для доступу до правосуддя, нові способи комунікації та надання судових послуг і прискорення цифровізації правосуддя.

Інформаційно-комунікаційні технології (ІКТ)

Країни та організації Ради Європи дедалі більше використовують ІКТ для підтримки судової діяльності, але все ще є значні відмінності між державами: загальний індекс ІКТ (суд і управління справами, підтримка прийняття рішень та зв’язок із судами) коливається від 1,6 у Великій Британії та Шотландії до 9,8 в Естонії та Латвії (Україна — 5,0).

Більший відсоток бюджету судів виділяється на ІКТ порівняно з попередніми роками (+22% інвестицій у комп’ютеризацію в середньому по Європі).

У Звіті стверджується, що, скориставшись перевагами інформаційних технологій, судові системи можуть адаптувати способи поширення інформації і створювати стійкий двосторонній зв’язок із користувачами. Аналіз та використання даних, зібраних шляхом кількісного і якісного дослідження задоволеності користувачів судами, можуть знадобитися, щоб допомогти управлінню в судах, забезпечувати ефективніше правосуддя та розробити рішення для підвищення легітимності судових систем.

Це особливо важливо для України, бо впродовж останніх п’яти років упровадження інформаційних технологій у судовій системі України рухається за правилом «крок уперед — два кроки назад». Можливо, з урахуванням видатних результатів, досягнутих Міністерством цифрової трансформації України, слід звернути увагу на досвід тих країн Європи, у яких цифровізацією правосуддя та суміжних органів і установ сукупно опікується відповідальний орган виконавчої влади?

Ефективність

Через обмеження, пов’язані з COVID-19, суди по всій Європі зіштовхнулися з проблемами під час виконання навіть щоденних операцій. Суди першої інстанції найбільше постраждали від пандемії. Друга та третя інстанції були ефективнішими, хоча й мали трохи нижчі результати порівняно з 2018 роком.

Середній рівень розглянутих справ у європейських судах у 2020 році залишається стабільним і близьким до 100%; однак варто зазначити, що суди першої інстанції не досягли 100% у жодній із трьох розглянутих категорій справ (цивільні та господарські спори — 98%; адміністративні — 97%; кримінальні — 95%).

Кримінальне правосуддя — найефективніше на всіх трьох рівнях судових систем (у країнах Європи, в середньому, час розгляду в першій інстанції становить 149 днів; у другій інстанції — 121; у третій інстанції — 120 днів).

Суди третьої інстанції виявляються найефективнішими з усіх питань (час розгляду цивільних і господарських справ у середньому по Європі — 172 дні; адміністративних — 249; кримінальних справ — 120 днів.

Надзвичайно важливий висновок аналізу цієї частини такий: українська судова система міститься у списку країн, які забезпечують цілком пристойні строки розгляду судових справ. Сотні цифр по 44 країнах, наведені в різних таблицях, дають можливість професійно порівняти і демонструють послідовне поліпшення розгляду справ практично в усіх спеціалізаціях та інстанціях.

Основними типами спеціалізованих судів залишаються адміністративні, господарські та трудові суди. Велике розмаїття інших видів спеціалізованих судів (наприклад, Вищого антикорупційного суду України) свідчить про певні політичні рішення у сфері правосуддя.

Динаміка розвитку судових систем у Європі підтверджує, що перегляд судової карти є невід’ємною частиною національних стратегій, спрямованих на підвищення ефективності та якості правосуддя. На це особливо важливо звернути увагу і в Україні, оскільки відповідний указ колишнього президента про нову карту судів скасований, а нове рішення все ще перебуває на стадії розробки й не затверджене.

Можливо, це пов’язано ще й із тим, що на сьогодні не є повноважними два ключових органи в судоустрої України: Вища рада правосуддя (не діє понад сім місяців) та Вища кваліфікаційна комісія суддів України (не діє 35 місяців). Аналогічні випадки не помічені в інших країнах Європи.

Більше статей Сергія Коз'якова читайте за посиланням.