Як забрати «іграшку» у Банкової?

Після прийняття постанови про ліквідацію старих і створення нових районів, а також розблокування механізмів правонаступництва влади укрупненими районами для політикуму знято проблему сакральності адмінтерустрою. Останній уже перетворюється на технологічний інструмент здійснення державної політики управління територіями.

Однак набагато складніше проходитиме наступний етап реформи — формування виконавчої влади на території. Причому як органів загальної компетенції — місцевих державних адміністрацій, так і територіальних органів міністерств і відомств. І це може стати полем битви в межах трикутника президент—парламент—уряд.

Наразі зареєстрований законопроєкт №4298 «Про місцеві державні адміністрації» зміщує центр управління місцевими державними адміністраціями в бік уряду, в такий спосіб забираючи у глави держави улюблену, але зовсім не потрібну для виконання його прямих конституційних повноважень «іграшку». Якою бавилися всі попередні президенти незалежно від політичної орієнтації, але з тим самим ефектом — адміністративний ресурс в особі місцевої держадміністрації (МДА), швидше, шкодив правлячій владі на всіх виборах, ніж допомагав отримувати електоральні бали. А роздача посад голів цих адміністрацій чи то «любим друзям», чи то «міцним господарникам», чи то «хазяям регіонів», чи просто «хорошим хлопцям» тільки погіршувала керованість територіями та компрометувала президента.

Тому при обговоренні концептуальних засад майбутнього статусу голів місцевих державних адміністрацій ключовим питанням було таке: це політична фігура чи кар’єрний державний чиновник. Представники офісу президента України загалом погоджувалися, що непогано було б, аби це були дійсно фахові менеджери, але… після внесення змін до Конституції. Тобто — ніколи, бо тоді саме президент буде не зацікавлений у таких змінах, не бажаючи змінювати status quo. Як аргумент зазначалося, що оскільки президент призначає голову адміністрації, той стає політичним ставлеником глави держави.

Однак контраргумент був нищівним — відповідно до статті 128 Конституції призначення на посаду судді здійснюється президентом України за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом. І «освячення» главою держави звання судді не означає, що він стає політичною особою, прямо чи опосередковано підпорядкованою президентові. Точно так само, як не повинні залежати від нього призначені члени Ради Національного банку України чи Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Участь глави держави в таких призначеннях має бути не вирішальною, а контролюючою. Цим самим він забезпечує політичну нейтральність і стійкість інституції. Переважне слово президента щодо кадрових питань має бути тільки у сферах його прямої конституційної відповідальності — оборони та зовнішньої політики. Зрештою, такі аргументи, можливо, і не подіяли б, якби в парламенті була стійка пропрезидентська більшість. Наразі потрібно враховувати позицію інших політичних сил. Тим більше, якщо вона підкріплюється теорією та практикою успішного функціонування адміністративних систем у європейських країнах.

Новий статус керівника місцевої державної адміністрації докорінно змінює процедури його номінації та звільнення, а також накладає на нього обов’язки та переваги чиновника вищого адміністративного корпусу держави. Фаховість потребує конкурсного відбору та спеціального вишколу. Участь уряду та президента в призначенні зумовлює розтягнуті в часі процедури і виправдовує створення спеціального кадрового резерву. Неупередженість, стійкість до корупційних впливів і вимога забезпечення єдиного правозастосування потребують запровадження обов’язкової ротації голів по території країни. Стійкість від політичних впливів і гарантію його доброчесності забезпечує чіткий перелік причин його звільнення.

Практично протягом терміну служби в одному районі чи області такого керівника можна звільнити тільки в результаті переводу в інший район чи область, а також у зв’язку з переводом в інші органи влади. Ну і, звичайно, за кримінальною статтею. Ніяких інших побажань з боку прем’єр-міністра чи президента. Хоча після закінчення трирічного терміну перебування на одному місці керівника адміністрації для уряду відкриваються додаткові можливості — голову МДА можна звільнити без надання іншого місця служби зі збереженням протягом певного часу посадового окладу. Як пересторога, що підготовленими кадрами не слід розкидатися. Також така особа автоматично вважається такою, що поповнює кадровий резерв без проходження конкурсу.

Інша проблема, яка стоїть при реформуванні місцевих державних адміністрацій, — забезпечення їх стійкості від впливів місцевих бізнесових і політичних еліт. На жаль, феодальну формулу залежності представників держави від «хазяїв» територій прописано в Конституції правом обласної чи районної ради оголошувати йому вотум недовіри. Законопроєктом пропонується обмежити застосування такого права тільки одним разом на рік після звіту про виконання бюджету. І лише з мотивів, які стосуються діяльності державної адміністрації як виконавчого органу відповідної ради.

Однак цей запобіжник може виявитися слабким — рада з політичних мотивів просто саботуватиме ініціативи голови місцевої державної адміністрації, що негативно позначатиметься на соціально-політичному становищі території. Послабленню цього фактора сприяло внесення змін до бюджетного законодавства в частині повноважень районних рад, що фактично обнуляли районні бюджети. Звичайно, при цьому громади лобіювали свої інтереси, оскільки їм було не з руки ділитись і повноваженнями, і, що найістотніше, коштами будь з ким, а тим більше з районним рівнем.

Проте принагідно відкрилися можливості і для перетворення районних державних адміністрацій на інституції префекторального типу, на які може опертися центральний уряд у впровадженні своєї державної політики, не ризикуючи дістати відкоша від місцевих груп впливу. Саме на районні, а не на обласні. Останні залишатимуться, швидше, виконавчими органами обласних рад, а не представництвами уряду. Тому в законопроєкті максимально зменшено вплив ОДА на РДА, залишаючи за ними тільки контрольні функції. Своєю чергою, РДА отримають прямі комунікаційні та адміністративні відносини з центральним урядом.

Однак загроза дестабілізації такої системи управління з боку районних рад залишається. Особливо з огляду на високий рівень їх політизації. Історична місія районних рад мала б закінчитися в середині 2021-го, коли вони передадуть бюджетні установи громадам і тихо саморозпустяться через безгрошів’я та безвладдя. Однак такого суїциду можна очікувати лише від третини районних рад. Інші матимуть певну фінансову підтримку з боку рад інших рівнів, де загалом переважатимуть опозиційні центральній владі сили для розхитування політичної ситуації на території.

І отут якраз на часі було б подання до Конституційного суду звернення з проханням розтлумачити норму частини 4 статті 140 Конституції, яка передбачає: «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради». Питання має звучати так: якщо законом не передбачено ніяких владних і видаткових повноважень на цих рівнях для представницького органу влади, то чи означає це, що такі органи можуть не формуватися? Тобто, якщо немає спільних інтересів громад, визначених законом, то і не потрібно районних рад.

Щодо обласних, то на цьому рівні є природні повноваження, насамперед регіональний розвиток, тому за долю обласних рад немає чого хвилюватись. Якщо Конституційний суд скаже «так», що цілком імовірно, оскільки політична ситуація на той час із районними радами спонукатиме його до раціональних рішень, то у Верховної Ради буде розв’язано руки для дострокового припинення повноважень представницьких органів субрегіонального рівня. І надалі оголошувати вибори до районних рад, тільки якщо в процесі реформування країни виникне об’єктивна потреба у передачі певних повноважень саме на цей рівень. Наприклад, зі створенням старших шкіл у процесі реформування освіти.

«Префектуризація» дає змогу вирішити одвічну проблему забезпечення об’єктивного контролю за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Саме РДА має взяти на себе цю місію щодо громад. ОДА відповідатиме за законність діяльності районних рад, а от рішення обласних рад на відповідність закону перевірятиме спеціально створений центральний орган виконавчої влади. Або цю функцію доручать Мінрегіону. Причому такий контроль у законопроєкті виписано в досить м’якій формі.

Спочатку — навчання та консультації органів місцевого самоврядування, особливо новообраних, особливо в невеликих громадах, де немає добре підготовленої юридичної служби. Вже коли рішення ради набуло чинності, тільки протягом чинності таке рішення може бути піддане перевірці. Потім — апріорі законне. Якщо ж контролюючий орган вважає, що рішення незаконне, то просить відповідний орган місцевого самоврядування його виправити, причому має вказати, як саме. І вже якщо ОМС вважає, що рішення законне, тоді — звернення в суд. Причому без передбаченої частиною 2 статті 144 Конституції процедури зупинки такого рішення.

Досить ризиковано з огляду на непрості відносини з КСУ, однак політично виправдано. Також із політичних мотивів дуже звужений предмет перевірки — нормативно-правові акти, а також деякі види актів разової дії. Питання ж оскарження актів, наприклад щодо незаконності забудови, залишаться головним болем для активних жителів, — держава вмиває руки в цьому випадку.

Найголовніше і найважче завдання місцевих державних адміністрацій — координація діяльності територіальних органів виконавчої влади. Причому вони не зможуть видавати акти адміністративного характеру, а в змозі діяти лише в порядку супроводу виконання спільних рішень з реалізації державних програм. Фактично заставляти територіальні органи виконувати ті функції, які й так передбачені для них згідно із законом. Без примусу, але з можливістю звернення до центральних органів виконавчої влади з поданням про звільнення з посад керівників територіальних органів.

Щодо конституційних змін, то на них можна сподіватись, але не особливо розраховувати. Спочатку потрібно зробити те, що можливо в рамках існуючого конституційного поля. Щоб зробити такі зміни очевидними, корисними та не страшними для політиків. Тоді вони впадуть, як стиглий плід.

Більше статей Юрія Ганущака читайте за посиланням.