Нові райони: вікно можливостей або управлінський хаос?

17 липня парламент ухвалив постанову №3650, якою передбачено створення нових районів в Україні. А за її змістом заразом затверджувався також і перелік громад. Тобто фактично новий адміністративно-територіальний устрій України.

Одразу хочу заспокоїти громадян: глобального погіршення якості надання послуг не буде, швидше, навпаки, адже громади переберуть на себе більшість повноважень районного рівня. Апокаліпсичні картини, що їх малюють деякі політики національного та місцевого рівнів, свідчать про розгубленість чи навіть паніку, яка виникла зараз серед місцевого політичного бомонду, що посилено шукає свою нішу в нових просторових реаліях.

Але! На жаль, після маніфестаційного установчого акта, який свідчив про завершення першого етапу реформи територіальної організації влади, в народних депутатів не вистачило натхнення проголосувати за законопроєкт №3651, який відповідав би на питання, які відразу з’явилися після такого подвигу народних депутатів. Насамперед про правонаступництво органів публічної влади.

Має бути також законодавчо визначений орган, який створював би нові районні державні адміністрації (РДА), але його теж досі немає. І це не може бути президент, функції якого визначено безпосередньо Конституцією і якому ще раз наразитися на рішення КСУ про перевищення повноважень зовсім не з руки. Логічно, що це повинен бути Кабінет міністрів, але це потрібно закріпити в законі. І якнайшвидше — районні державні адміністрації мають приступити до роботи в нових умовах уже із січня 2021 року.

Чому влада зволікає? Тому що в неї не вистачило кілька голосів під час голосування законопроєкту №3651. Хтось банально не прийшов на роботу, хтось відволікся, а хтось робить усе, аби реформа загальмувалася. У сформованій ситуації команда влади, що просуває реформу, не має права розслаблятися ні на хвилину. З депутатським корпусом потрібно було працювати, тому що йдеться про ключові для системи державного управління законопроєкти. 25 жовтня буде обрано владу в нових районах, яка того ж дня повинна отримати законну можливість формувати бюджет, для чого потрібна нова РДА. А вже з нового року механізм мусить працювати як годинник.

Проте в частині закріплення фінансових ресурсів за бюджетами громад парламент та уряд діяли злагоджено. Тому що добре працювали лобісти Асоціації міст України. У проєкті на 2021 рік міжбюджетні трансферти передбачені тільки до бюджетів територіальних громад та обласних бюджетів. Районних немає. Фактично обнуління ресурсів на районному рівні було закріплено в законопроєкті №3614, який дружно підтримали народні депутати. Ні, формально районні бюджети є, тільки без постійних і прогнозованих доходів, ну і видатки формулюються як «районні програми підтримки» якогось із напрямів. Немає коштів — немає програм. Навіть на утримання апаратів райрад відсутні кошти, хіба що виклянчать у обласного бюджету чи в тих же громад.

Програма-мінімум для закріплення досягнень реформи — ухвалити норми, закладені в законопроєкті №3651. Також потрібно закрити прогалину з регулюванням питань, які стосуються порядку змін в адміністративно-територіальному устрої. В пакеті необхідних змін є нова редакція Закону «Про місцеве самоврядування». Не втрачено шансів таки обновити Конституцію України, хоча політична кон’юнктура для цього не зовсім сприятлива.

Однак найбільш нагальним залишається питання визначення нового статусу районних державних адміністрацій. На сьогодні в Україні склалась унікальна ситуація: за слабкості районних рад і відсутності традиційних для субрегіонального рівня самоврядних повноважень орган виконавчої влади загальної компетенції нарешті може стати органом, який дійсно представляє державу, а не є маріонеткою в руках місцевих князьків. Адже конституційні повноваження, які залишаються в РДА, фактично перетворюють її на орган префекторального типу. Причому в рамках діючої Конституції.

Тож є реальний шанс вкласти повністю новий зміст у структуру, яка тільки створюється, без напівфеодального та корупційного шлейфу, що тягнеться за старими органами виконавчої влади на території. В цьому разі РДА суттєво відрізнятиметься від обласних державних адміністрацій (ОДА), які змушені будуть в основному залежати від груп впливу, що стоять за депутатами обласних рад. Отже, РДА повинні бути органом виконавчої влади, на який держава має перекласти максимум функцій, що реалізовуватимуться на території. А от ОДА для зменшення конфлікту інтересів від суміщення повноважень держави та самоврядування потрібно більше орієнтувати на функції виконавчого органу обласної ради, залишивши державними тільки ті, які неможливо передати на районний рівень.

Таким чином, статус голови ОДА матиме, швидше, політичний характер, тоді як на районному рівні необхідно забезпечити політичну нейтральність, неупередженість у поєднанні з високою фаховістю. Адже завдання ставляться незвичні для управлінців, які звикли керувати, тобто віддавати накази підлеглим у системі жорсткої ієрархії. Бо найголовніше завдання, яке виконуватиме РДА, — це координація діяльності територіальних органів. І це набагато важче, ніж пряме управління.

І доведеться взаємодіяти з керівниками територіальних органів міністерств, відомств, інспекцій, які мають власну компетенцію, визначену законом, і звикли виконувати накази та доручення тільки по вертикалі. І хоча формально вимогу такої координації їх діяльності передбачено законодавством давно, однак її уникали шляхом створення органів поза формальним адмінтерустроєм. Як правило, через міжрайонні об’єднання, коли орган поліції чи державна податкова адміністрація створювалися для управління в кількох районах.

Координація ж передбачає узгодження дій різних територіальних органів і прийняття плану заходів на реалізацію державних програм, де РДА відводиться роль контролера виконання таких заходів територіальними органами в межах їх же компетенції. Для прикладу, в районі фіксується низька підприємницька активність. Формально всі територіальні органи діють у межах визначених інструкцій. Але реально бізнес скаржиться на побори, дахування криміналітету, необґрунтовані перевірки чи, навпаки, курячу сліпоту правоохоронних органів за випадків рейдерства.

Так от, змусити ці територіальні органи виконувати свою роботу — завдання районної державної адміністрації. Бо результат їхньої роботи перевіряється з допомогою порівняння об’єктивних показників у групі близьких за розміром і кількістю населення районів. Щоб не було відмовок про «особливий нарід, який живе на території району і героїчно бореться зі стихійними та рукотворними лихами».

Райдержадміністрації надаються інструменти контролю, моніторингу та реагування. Погодження планів діяльності територіального органу, звернення до відповідного центрального органу про скасування акта територіального органу, зупинка такого акта, подання на звільнення його керівника, винесення цього питання на рівень уряду — всі ці інструменти мають бути в арсеналі голови РДА і широко застосовуватися.

Фактично це має бути не просто «государеве око», а постійна скалка для чиновників, які інколи забувають, що живуть за рахунок платників податків. Координація територіальних органів міністерств і відомств передбачає прив’язку останніх виключно до адміністративно-територіального устрою. Оскільки ряд територіальних органів навіть зараз охоплюють два чи більше новостворених районів, це потребуватиме корекції — перегляду рішень щодо окремих районів, створених під забаганки політиків чи місцевих авторитетів. Кількість районів потрібно скоротити принаймні на три десятки.

Треба забезпечити такі умови щодо статусу голови РДА:

— особливий порядок призначення та звільнення, який мінімізує політичні та особистісні впливи;

— ротацію;

— належний вишкіл;

— пристойне матеріальне заохочення.

Конституція передбачає, що голови місцевих державних адміністрацій (МДА) призначаються на посаду президентом за поданням Кабінету міністрів. З одного боку, це створює спокуси для офісу президента підім’яти під себе інститут голів МДА як щонайменше адміністративний ресурс. Історія свідчить, що такі спроби при всіх очільниках держави їм не допомогли. Адже робота голови державної адміністрації майже повністю пов’язана із взаємодією з органами виконавчої влади та місцевим самоврядуванням. А конституційні повноваження президента екстериторіальні, не пов’язані з територією. Тобто участь у призначенні голови МДА має бути, швидше, як гарантування сталості адміністративної системи, стійкості до політичних штормів. За вибір кандидатів повинен відповідати уряд, адже саме з ним безпосередньо комунікує голова МДА.

Саме тому виникла ідея спеціального кадрового резерву, через який мають проходити відібрані за конкурсом кандидати на посаду голови РДА. Кадровий резерв не повинен бути занадто малим, щоб була лавка запасних, і занадто великим, щоб більшість його членів могли бути призначені на посаду голови РДА після спеціальної перевірки та вишколу. Необхідність перебування в кадровому резерві кандидата на посаду керівника органу, якому має повністю довіряти і президент, і уряд, застерігає останніх від прийняття рішень зопалу, наприклад, як нагороду за допомогу на виборах. На цій посаді потрібен кадровий управлінець. Щодо голови ОДА, то до внесення змін до Конституції ця посада залишатиметься політичною, і призначення на неї буде результатом політичних домовленостей між главою держави, урядом і місцевою елітою.

Хоча посада голови РДА не має цікавити бізнес-середовище, адже той не розпоряджається коштами бюджету, однак широкі координаційні та контрольні функції породжують великі спокуси. Саме тому потрібно запровадити механізм ротації — переводу на посаду в інший район. На одному місці такий службовець не повинен перебувати більш як три роки. І не тільки задля протистояння корупційним ризикам, а й для забезпечення єдиного правозастосування на всій території України. Очевидно, що це визначає рамки у взаємовідносинах з головою ОДА. Ієрархічну залежність треба звести виключно до конституційних приписів: голови ОДА мають право контролювати голів РДА, але тільки за встановленими урядом процедурами. Оскільки їх повноваження чітко розведені, голови РДА повинні мати прямі комунікаційні та адміністративні зв’язки з урядом.

Ще одне повноваження державних адміністрацій — забезпечити виконання державних програм. Як правило, більшість із них реалізується через відповідні територіальні органи, однак певні заходи та процедури є спільними. Насамперед тендерні. Створення єдиного підрозділу в структурі РДА, який відповідав би за підготовку тендерної документації, перевіряв специфікації, які надаються галузевими територіальними органами, на предмет неупередженості, неодмінно посилить антикорупційну стійкість органів публічної влади.

На жаль, РДА змушена буде певний час виконувати функції виконавчого органу районної ради, принаймні доти, доки парламент не прийме логічного рішення про їх ліквідацію. Оскільки конституційне означення таких рад передбачає «спільні інтереси територіальних громад», яких об’єктивно відповідно до законодавства не буде принаймні найближчі 5–10 років. А утримувати непотрібні органи є марнотратством. Але поки такого прозріння в законодавців немає, треба обмежити право районних рад шантажувати державу вираженням недовіри головам РДА. Така недовіра може стосуватися лише її діяльності як виконавчого органу ради, тобто за результатами звіту РДА про виконання передбачених відповідними планами завдань, — фактично раз на рік, за підсумками звіту про виконання районного бюджету.

По-новому необхідно переосмислити такі конституційні повноваження РДА, як взаємодія з органами місцевого самоврядування та забезпечення законності. Саме районним державним адміністраціям належить компенсувати недолік демократичності системи формування органів місцевого самоврядування. Адже виборець голосує, швидше, серцем, ніж розумом, і новообрані депутати та голови громад часто не мають відповідних знань і навичок для керування комунальним господарством. Тому працівники районних державних адміністрацій мають заповнити цей кваліфікаційний вакуум шляхом навчань, перепідготовки кадрів і консультацій. Це дасть змогу суттєво зменшити кількість помилок, яких припускаються органи місцевого самоврядування, особливо на початку своєї діяльності.

Однак повністю уникнути прийняття рішень, які не відповідають закону, не вдавалося в жодній країні. Тому потрібно встановити формалізований нагляд за легітимністю рішень органів місцевого самоврядування. Такому нагляду підлягають усі акти органів місцевого самоврядування, що становлять суспільний інтерес. Термін новий і незвичний, однак дозволяє різко звузити перелік таких актів, відсікаючи ті, де проглядається особистий чи корпоративний інтерес. Так, виділення земельної ділянки тій чи іншій особі може бути оскаржене безпосередньо стороною, яка вважає, що її права при цьому порушені.

А от рішення ради громади про виділення земельних ділянок на території, що не відповідає цільовому призначенню відповідно до містобудівної та земельної документації, вже є сферою контролю районної державної адміністрації, яка має дуже обмежений час — до двох місяців після набуття чинності цим рішенням, щоб зреагувати на таке порушення. Спочатку голова РДА звертається до ради з вимогою скасувати чи змінити таке рішення. А якщо рада наполягає на своєму рішенні, то тоді він змушений звертатися до суду. Домірність заходів нагляду відповідає важливості предмета нагляду, як це і передбачено приписами Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Україною ще 1997 року. А де дії РДА мають бути жорсткими, так це у разі бездіяльності ради громад, голови громади, тобто у разі неприйняття ними рішень, які за законом потрібно прийняти у встановлений термін. Це насамперед стосується прийняття бюджету.

Зволікання з прийняттям таких рішень, нескликання сесій означають, що ОМС не виконують повноважень, якими їх наділив закон. Після фіксації такої бездіяльності судом голова РДА повинен звернутися до конституційно визначеного органу — Верховної Ради з поданням про оголошення дострокових виборів до органів місцевого самоврядування такої громади.

Чи буде запропоновані новації втілено в життя, вирішувати парламенту в найближчому майбутньому. Сьогодні є унікальна історична можливість створити струнку систему державного управління на території, де районні державні адміністрації якраз і стануть гарантією унітарності України, точками її «зшивання», заслоном від повзучої феодалізації та сепаратизму.