Інституції vs революції. Виконавча влада

Жоден керівник уряду, жоден президент не вважав реформу державного управління (першу частину про реформу держслужби читайте тут) узагалі та виконавчої влади зокрема пріоритетною для себе. Більш того, визнавав її навіть шкідливою. Чому?

По-перше, це складна інституційна реформа, яка в короткій перспективі не принесе жодних політичних чи економічних дивідендів. А всі уряди України, термін перебування яких становив у середньому 1,5–2 роки, природно, не хотіли «грати в довгі реформи».

По-друге, в Україні, яка перебуває в постійних політичних та економічних кризах, ручне управління системою виконавчої влади для її політичних керівників видається оптимальним.

По-третє, хоч як дивно, ми досі перебуваємо в парадигмі радянського поділу системи влади, в якій політику розробляли партійні органи, а уряд здійснював політику та керував державними підприємствами. Традиційно, всупереч Конституції та законам, багато в чому ініціатива у формуванні державної політики в різних її сферах залишилася за Банковою.

Реформа без лідера

За час реалізації реформи державного управління, яка розпочалася 2015 року і 2016-го навіть отримала свою Стратегію, змінилося п’ять відповідальних членів уряду (Зубко, Климпуш-Цинцадзе, Саєнко, Дубілет, Немчінов), і жоден із них не став реальним лідером реформи, — хтось не встиг, хтось не зміг.

Оскільки реформа держуправління є міжгалузевою, її результатів «неможливо досягти без потужного політичного лідерства з достатніми повноваженнями та підтримкою прем’єр-міністра України». Очевидно, лідером цієї «реформи реформ» мав бути або прем’єр, або віцепрем’єр-міністр України із відповідними повноваженнями, компетентністю, політичною волею та ентузіазмом.

За попередньої політичної каденції тодішній прем’єр-міністр Володимир Гройсман чи просто не був зацікавлений у реалізації цієї складної реформи, чи не відчував достатньої політичної ваги, щоб здійснити її у Кабміні, зшитому із клаптиків політичних інтересів тодішньої владної коаліції.

Відповідно до Стратегії реформу міністерств мали завершити ще 2017-го, а інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) — протягом 2018–2019 років. Але досі не завершено навіть трансформацію пілотних міністерств, започатковану наприкінці 2017 року.

Певні сподівання на новий імпульс реформи були під час зміни уряду та призначення Олексія Гончарука прем’єр-міністром України восени 2019 року. Гончарук до того був доволі активним членом експертної спільноти і розумівся як на структурних проблемах уряду, так і на питаннях прийняття виважених та якісних урядових рішень.

Позитивним тоді було те, що президент довірив Гончаруку формувати свою урядову команду (крім Міністерства внутрішніх справ). Далі треба було визначитися з переліком сфер державної політики і підготувати перелік міністерств і політик, за які вони відповідають. І на основі цього розробляти структуру Кабміну та міністерств, в якій ключова роль у питаннях формування державної політики у різних сферах мала відводитися відповідним директоратам.

Цього, на жаль, не сталося. Гончарук, мабуть, вирішив не ризикувати і не починати трансформації міністерств разом із реформуванням їх структури. Таким чином, питання реформування міністерських апаратів зависло на невизначений час і висить досі, а інших ЦОВВ — агентств, служб та інспекцій — по суті, так і не починалося.

Чому не «злетіли» директорати

Більш того, пілотні міністерства виявилися втягнутими у внутрішню війну між директоратами та департаментами. Різниця в зарплатах між працівниками директоратів та іншими державними службовцями, дублювання функцій, правова невизначеність функцій директоратів підливали масла у вогонь цієї війни. Нові працівники швидко вигорали в токсичних бюрократичних середовищах міністерств, часто не маючи достатнього досвіду і підтримки більш кваліфікованих працівників і політичних керівників міністерств.

Уряд досі так і не запропонував методології основної функції директоратів — з аналізу та формування політики. Думаю, якщо зараз спитати міністрів, що означає термін «формування політики», більшість із них відповісти правильно не зможуть. Хоча саме формування державної політики у відповідних сферах є основною функцією міністерств відповідно до Закону «Про Кабінет міністрів України». А не функціями президента чи його офісу.

Головне завдання цього напряму реформи — забезпечення прийняття урядом якісних і виважених рішень, на основі всебічного аналізу та консультацій із основними зацікавленими сторонами. Що такий підхід зараз не працює, свідчать доволі хаотичні рішення уряду щодо карантину під час пандемії коронавірусу.

Тому не спрацювала повною мірою і концепція «фахівців із питань реформ» (ФПР). Концепцію було створено і схвалено наприкінці 2016 року, ще до того, як виникла концепція директоратів. Тому посади ФПР у початковій версії Концепції було прив’язано до «ключових національних реформ», у версії 2019 року — до «реформ у відповідних сферах».

2016 року передбачалося, що уряд визначатиме щороку 5–6 ключових реформ і створюватиме проєктні команди (назва «директорати» виникла пізніше) у міністерствах для їх реалізації. А до таких команд через спеціальні конкурси та на достатньо привабливі заробітні плати залучатимуть як фахівців із приватного сектору та громадських організацій, так і найкращих спеціалістів із державних органів. До того ж Євросоюз підтримував своїми коштами таку реформу відповідно до Угоди, підписаної з урядом України наприкінці 2016-го.

У середині 2017 року виникла інша концепція запровадження посад ФПР: вони мають формувати склад відповідних директоратів міністерств, які повинні замінити департаменти. Кількість і назви директоратів у міністерствах мали б відповідати кількості та назвам сфер державної політики. А оскільки уряд так і не визначився із переліком сфер політики, директорати, за великим рахунком, так і «не злетіли». Тому і ФПР не виконали своєї місії «нової крові» на державній службі та драйверів ключових реформ.

Замість концентрації на ключових реформах уже друга влада вв’язалася в довгу та складну реформу апаратів міністерств, не маючи на те ні спроможності, ні політичної волі. Із запланованих 3000 посад ФПР уряди Гройсмана—Гончарука—Шмигаля заповнили трохи більше 700 посад, кошти Євросоюзу залишалися невикористаними, в міністерствах замість вироблення політики і стратегії «гасять пожежі» і виробляють хаос (і керований, і некерований). Менеджмент, як відомо, — мистецтво управління хаосом.

Уряди без стратегії

Інша велика невирішена проблема ефективності діяльності урядів України лежить у політичній площині. За Конституцією, парламентська коаліція на виконання своєї коаліційної угоди формує уряд та затверджує Програму його діяльності. Власне, парламентська більшість фактично наймає уряд для виконання коаліційної угоди, яку складено на основі програм діяльності політичних партій, що утворили коаліцію. І, звичайно, коаліція повинна контролювати, як уряд виконує затверджену програму, та схвалювати щорічні плани пріоритетних дій уряду і відповідні закони.

2014 року коаліція затвердила дуже якісну коаліційну угоду і схвалила відповідну Програму діяльності уряду Яценюка, згодом — уряду Гройсмана. Але, на жаль, ефективна співпраця парламенту з обома урядами на цьому практично закінчилася: парламент жив за своїми політичними законами та інтересами, уряди — за своїми, часто ворогуючи між собою. Сподіватися на успішність реформ у такій ситуації — марна справа.

Уряд Гончарука 2019 року формувала монобільшість. Але узгоджених дій між парламентом та урядом знову не вийшло, йому швидко «вкоротили життя», навіть попри підтримку його Програми діяльності. 2020-го затвердженої Програми діяльності нового уряду Дениса Шмигаля не існувало в природі! Тому важко оцінити і пріоритети чинного уряду та його міністерств, і ефективність їх діяльності. «Попутний вітер дме у вітрила того корабля, капітан якого знає, куди він прямує». Оскільки «капітани», команди і пріоритети постійно змінюються, наш урядовий корабель так і бовтається на місці між минулим і майбутнім разом із країною.

Стратегування чи мікроменеджмент?

Щодо проблем формування та координації державної політики зазначено вище. Але є ще одне суттєве «але». Державна політика має розроблятися на основі національних стратегій. Непоганим прикладом такої стратегії була затверджена указом президента Порошенка та підтримана парламентом 2015-го Стратегія сталого розвитку «Україна-2020». Ця стратегія мала один великий недолік — про неї забули практично відразу після схвалення і президент, і уряд, і парламент. А жаль.

Можу стверджувати, що якби Порошенко виконав завдання та цільові показники цієї Стратегії, то з великою ймовірністю його вдруге обрали б на посаду президента України. Тільки через те, що, наприклад, «валовий внутрішній продукт (за паритетом купівельної спроможності) у розрахунку на одну особу, який розраховує Світовий банк, підвищиться до 16 тис. дол. США» (реально 2019-го — трохи більше 9 тис.).

Напрям стратегічного планування — найбільш провальний у Стратегії реформування державного управління. В Україні досі немає системного стратегічного планування на національному рівні, хаотично відбувається галузеве стратегування, відсутній відповідний закон і не створені необхідні структури. Формально за стратегічне планування в уряді відповідає Мінекономрозвитку, реально речами такого рівня мав би займатися президент. Бо саме йому народ на виборах вручає п’ятирічний мандат на управління державою та на здійснення у ній стратегічних реформ.

Та, на жаль, президенти в Україні традиційно замість стратегування займаються «гасінням пожеж» і ручним управлінням не дуже ефективною державною машиною. А уряди — мікроменеджментом замість здійснення ключових реформ і формування та реалізації державної політики, тобто замість визначення ключових проблем у кожній сфері та їх системного і послідовного вирішення.

Те, що Україна в здійсненні реформи виконавчої влади рухається не зовсім так і не зовсім туди, стало зрозуміло вже 2017-го. Крім дзвіночків від експертів та Єврокомісії про поточні проблеми із реалізацією реформи державного управління та її Стратегії, в 2018 році було два потужні попередження, що з реформою не все так, як планувалося, — звіт проєкту EU/OECD SIGMA «Принципи державного управління» та звіт Рахункової палати України «Про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету на заходи з реалізації комплексної реформи державного управління».

Прикро, що тодішній уряд фактично поклав обидва звіти під сукно замість того, щоб прийняти хоч якісь рішення для виправлення ситуації.

Що далі?

На жаль, економічна та соціальна стагнація, постійні кризи стали нормою в Україні. І влада вже 30 років не спроможна вийти із цього замкненого кола, — всі сили вона спрямовує на подолання нескінченних криз, фактично не маючи ні ресурсів, ні спроможності братися за вирішення стратегічних питань і розбудову майбутнього країни. Кого цікавить, що буде з Україною через 5–10 років, якщо на порозі газова, тарифна чи чергова бюджетна криза?

Виконавча влада в стані постійної недореформованості не спроможна забезпечити якісне та вчасне виконання ключових стратегій, міжнародних угод (таких, як Угода про асоціацію з ЄС) і реформ. Зазвичай виконання їх завдань і заходів становить менш як 50% запланованого, що ставить під сумнів як наші євроатлантичні перспективи, так і здійснення економічних, соціальних і структурних реформ.

Таке враження, що в Україні потрібно створювати два уряди: один — для виконання поточної роботи та вирішення поточних криз, другий — для вирішення стратегічних питань і розбудови майбутнього країни. І це не жарт. Свого часу Маргарет Тетчер, яка мала подібні проблеми із ефективністю державних інституцій, запустила проєкт QUANGO — гібридну форму організацій з елементами як неурядових організацій, так і органів державного сектору, що уповноважені виконувати державні функції чи здійснювати реформи.

Принаймні я повернувся б до ідеї створення проєктних урядових команд для здійснення ключових національних реформ.

…Восени минулого року секретаріат Кабміну розпочав роботу над розробкою нової Стратегії реформи державного управління на 2022–2025 роки. Але оскільки «домашнє завдання» щодо здійснення реформи в 2016–2020 роках, за великим рахунком, Україною не виконано, більшість завдань реформи залишаються актуальними і для нової Стратегії. І це прикро.

Очевидно, ця реформа затягується на роки. А без ефективної системи державного управління, компетентних і доброчесних управлінців на всіх рівнях державного управління, які здатні виконувати надскладні завдання трансформації інституцій, без ефективного урядування, постановки та реалізації амбітних завдань державного рівня чекати на відчутне економічне зростання, забезпечення добробуту, безпеки країни та її громадян, поваги до країни на міжнародній арені найближчими роками чи навіть десятиліттями марно.

Тим більше що такі реформи здійснюються довго та важко, зате політики та олігархи повертають усе назад миттєво.