Інституції vs революції. Держслужба

Чотирирічна історія «несистемного» президентства Дональда Трампа показала всьому світові, як багато важать державні інституції в забезпеченні якості і сталості державного управління та захисту демократії в країні.

Україна почала реформувати систему державного управління і державної служби ще 2005 року. 2011-го парламент ухвалив закон «Про державну службу», реформаторські потуги якого було вихолощено законодавцями, а те, що залишилося, так і не набрало чинності через саботаж апарату. Команду Тимофія Мотренка—Андрія Вишневського, яка тоді готувала реформу, оточення Януковича видавило з державної служби. Як завжди — «жодна система не здатна до самореформування». Тобто марно чекати вирішення тієї чи іншої проблеми від системи, яка цю проблему породила і сама є проблемою.

Але у 2014-му, після Революції Гідності, за підтримки інституцій ЄС було зроблено чергову спробу зіштовхнути реформу держуправління з мертвої точки. Група експертів спільно з Національним агентством України з питань державної служби (НАДС) на основі рекомендацій проєкту SIGMA (європейська організація, яка багато років інтелектуально і фінансово супроводжувала реформу держуправління в Україні) та напрацювань попередніх експертних команд підготували новий проєкт закону про держслужбу. Саме цей закон, який був проголосований у парламенті наприкінці 2015-го, і дав старт реформі державної служби.

У червні 2016 року в день схвалення урядом Стратегії реформи державного управління, нинішній керівник проєкту SIGMA Грегор Вірант (з 2015-го до середини 2020-го був одним із провідних європейських експертів, які допомагають Україні реформувати державну службу та державне управління) сказав: «Якщо ви [українці] виконаєте всі завдання й заходи Стратегії, то я запевняю, що, з імовірністю 95%, до кінця 2020 року Україна матиме ефективну виконавчу владу європейського зразка».

На жаль, не склалося. Україна, як і раніше, не має ефективного інструмента управління державою. І, як наслідок, продовжує втрачати свою конкурентоспроможність на глобальних ринках. Так, за загальним індексом конкурентоспроможності Україна 2019 року посіла 85-те місце серед 140 країн (у 2015-му — 76-те).

За великим рахунком бідність, економічна відсталість, корупція, відстала система охорони здоров’я і демографічні проблеми в Україні теж є наслідками неефективної державної політики та слабких інституцій.

Реформаторська необов'язковість і непослідовність першої постмайданної влади зумовили так звану «електоральну революцію» та прихід до влади в Україні команди Зеленського. Хтось називає це щепленням від некомпетентності, хтось — реваншем, хтось — оновленням політичної й управлінської еліти. На жаль, у влади не знайшлося реальних стейкхолдерів сфери реформи держслужби та держуправління, котрі б сформували адекватний експертний пул і підхопили реформу, як те сталося з децентралізацією.

Однак можна ще дуже довго реформувати систему управління в державі, переставляючи кубики з центру в бік місцевого самоврядування та назад, або оцифровувати й розвивати електронне урядування (до речі, найуспішніший кейс нової влади), однак без якісного наповнення державної осьової системи — все блеф. Точніше, ризик — так і не побудувати конструкцію, яка б тримала й коригувала країну в контексті глобальних і внутрішніх викликів.

Основною проблемою української держслужби завжди були чистки чиновників, до яких вдавалася кожна нова владна команда. А також постійний тиск політиків на держслужбовців. Як наслідок — кумівство і корупція. Що позбавляє державний апарат інституційної пам’яті, а країну — ефективних реформ. Кожна нова чистка погіршувала якість і компетентність держслужбовців та занурювала їх у політичну і бізнес-залежність від нечистоплотних політиків. І, на жаль, ніяка, навіть найблагородніша або радикальна постреволюційна люстрація не вирішує проблеми. Нові люди, потрапляючи в стару нереформовану систему, або видавлюються системою, або поступово стають її невід’ємною частиною, вбираючи в себе її вади.

Отже, одним із завдань реформи державної служби і було створення всередині неї запобіжників та балансів, які виключать політику з держслужби, дозволять зробити її привабливою для працівників та якісним інструментом урядування для будь-якої нової політичної команди. Таким чином, якісна реформа держслужби стала першою з п’яти частин вищезгаданої загальної державної Стратегії реформи державного управління.

Людське, занадто людське

 У 2014 рік державний апарат України з вищезазначених причин ввійшов уже неабияк вихолощеним та розбалансованим. Тоді про держслужбовців досить щиро розповів Андрій Пивоварський, коли став міністром інфраструктури і вперше зіштовхнувся з вадами та проблемами держслужби. Новоспечений міністр визначив три категорії працівників міністерства у приблизно однаковій пропорції.

Перша категорія — «бізнесмени» і «заробітчани» на державній службі. Зазвичай вони приходять із міністрами і обіймають ключові посади, контролюють основні грошові потоки. Або завжди готові служити й ділитися з черговим міністром. Тіньовий місячний заробіток таких працівників становив від 5 до 10 тис дол. Переважно вони добрі фахівці й трудоголіки, але працюють вочевидь не на інтереси держави та суспільства.

Друга категорія — працівники, головне завдання яких — «дожити» до пенсії. Це, практично, марні й непомітні службовці, які часто виконують стандартну роботу. І перша, і друга категорія зазначених працівників завжди чинитимуть опір будь-яким змінам.

Третя категорія — справді фахівці, які добре знають і законодавство, і свою роботу. Попри часті зміни урядів та приходи й виходи «заробітчан», вони переважно збереглися на посадах провідних спеціалістів у міністерствах та в інших державних органах. Але, щоб зберегтися, вони звикли «не висовуватись» і не виявляти ініціативу. Такі собі конформісти. Проте на них трималась уся реальна робота в державних органах.

Цей розклад необхідно було змінювати.

Реформа формальна, а не по суті

 Отже, Закон про держслужбу та низка прийнятих важливих підзаконних актів започаткували нові принципи і процедури державної служби:

— категоризація посад державної служби («А», «Б», «В»);

— виключно конкурсний добір на вакантні посади держаної служби на основі визначених законом вимог;

— запровадження посад державних секретарів у міністерствах, які мали забезпечити сталість і політичну неупередженість державної служби;

— створення Комісії з питань вищого корпусу державної служби, яка проводить конкурси на посади категорії «А» та розглядає дисциплінарні провадження щодо вищих державних службовців;

— запровадження системи управління результативністю — щорічного оцінювання результатів діяльності всіх державних службовців.

Тут слід розуміти, що тим самим було задано тільки правильну рамку (хоч і не зовсім стійку, — парламентарії завжди схильні до паліативних рішень), яку належало наповнювати правильним змістом, використовуючи запропоновані законом інструменти.

Важливо було завершити реформу до зміни політичної команди, щоб не починати все спочатку. Але команді Порошенка та Яценюка/Гройсмана, яка перебувала під постійним, скажемо так, супроводом європейців, на здійснення реформи забракло політичної волі та системності. Отже, за час реформи державної служби періоду президентства Порошенка її культурної трансформації не відбулося, — державна служба залишилася занадто забюрократизованою, несприйнятливою до інновацій, а менеджмент часто не відповідав сучасним вимогам компетентності, відкритості та доброчесності.

На жаль, не було реформовано оплату праці державних службовців, а відповідна норма закону так і не набрала чинності через славнозвісну «політичну доцільність». Міністри хотіли, як і раніше, мати право вирішувати, кому нараховувати преміальні виплати, сума яких залишається необмеженою, а кому — ні. Тому дохід державного службовця все ще залежить від прихильності керівника та від премії, яку він нарахує державному службовцеві в непрозорий спосіб і тільки за йому відомими критеріями.

Винахід велосипеда дилетантами

 І найприкріше — наприкінці 2019 — 2020 році на деяких напрямах реформи стався відкіт. Очевидно, нова команда президента Зеленського, який пообіцяв зламати стару корупційну і прогнилу державну систему, не зовсім розуміла, як це зробити. Хоча, здавалося б, новий прем’єр Олексій Гончарук систему державного управління знав зсередини, оскільки на експертному рівні мав справу з реформами не один рік.

Тим часом команда Гончарука/Стародубцева розуміла, що на проведення реформ у них є рік-півтора, не більше. Цим, мабуть, і пояснюються ті нереформаторські кроки, до яких тоді вдалися. Ідеться про так звані «політичні звільнення» державних службовців категорії «А», право на які впродовж чотирьох місяців після призначення отримує кожний новий Кабінет міністрів: цю норму було впроваджено змінами до закону «Про державну службу» у вересні 2019 року.

Мета такої норми проголошувалася «благородна» — швидке очищення державної служби від «токсичних» і неефективних керівників, які могли гальмувати реформи. У результаті було запущено карусельну зміну керівників державних органів, яка разом із зміною урядів стала хронічною (приклад Державної митної служби —показовий). Країна знову наступила на старі граблі. А президент і прем’єр-міністр недавно публічно заявили про «кадровий голод» у владі, оскільки мало хто з професіоналів погоджується очолити часто токсичні державні органи з високою ймовірністю бути звільненим без пояснення причин за два-три місяці.

Державних секретарів міністерств практично повністю замінено. Хоча метою створення цього інституту було сформувати професійну касту вищого корпусу державної служби та зберегти інституційну пам'ять реформ, яку держсекретарі, захищені від звільнення законом, мали передавати новим міністрам-політикам. Щоб ті, скориставшись позитивним досвідом попередників, формували й реалізовували свою політику, просуваючи країну далі. Наразі каста вищих державних службовців, яка щойно почала формуватися, зруйнована, деморалізована й не захищена від політичного свавілля. «Лікування» перетворилося на руйнування організму, який тільки-но починав «спинатися на ноги».

Тепер держсекретарі й керівники агентств, служб та інспекцій знову політично залежні, оскільки згідно з новою нормою закону можуть бути звільнені без пояснення причин упродовж чотирьох місяців після зміни уряду.

У квітні минулого року, з огляду на карантин і локдаун, було скасовано конкурси на посади державної служби. Локдаун потім  закінчився, а конкурсів досі не відновили. Як це часто буває, коли «політична доцільність» не дає спокою, декотрі норми, що впроваджувалися як тимчасові, стають постійними. За цей час поза конкурсом на вакантні посади призначено понад 18 тисяч державних службовців, із них 129 — категорії «А».

Ще одна проблема — Комісія вищого корпусу державної служби фактично зруйнована. І не тільки через припинення конкурсів, а й тому що з мотивів «політичної доцільності» останнім часом вона формувалася непрозоро. Щоб Комісії довіряли, до її складу мають входити фахівці, професіоналізму й доброчесності яких довіряє суспільство, а влада — їх принаймні поважає.

…Отже, реформа державної служби та державного управління не може бути успішною, якщо політики в цьому не зацікавлені. Більше того, політики мають бути щонайменше компетентними в питаннях державного управління та організації влади. А не входити у курс справи і «топтатися по граблях», які вже набили попередникам не одну ґулю.

У країні є багато фахових, доброчесних і амбітних громадян, яким під силу здійснювати будь-які реформи та досягати відчутних результатів. Але чомусь таким громадянам шлях до управлінських структур держави практично закритий. Знову лояльність важливіша за компетентність.

В Україні виник «кадровий голод» не тому, що ні з кого вибирати, а тому, що знову шукають серед «своїх».

На жаль, реформа державного управління і державної служби не стала пріоритетом для чинної влади. Нова владна команда, здається, тільки почала усвідомлювати, що ефективна система державного управління та професійна державна служба — необхідні умови вирішення проблем у державі й суспільстві. Інакше невирішені проблеми переростають у лавину. І країну не втримати. Не кажучи вже про її розвиток.

Уже в новому році стараннями Національного агентства з питань державної служби запроваджено класифікацію (каталог) посад державної служби, що справді є значним кроком на шляху до запровадження справедливої й прозорої системи оплати праці державних службовців. Запроваджується електронна система управління людськими ресурсами на державній службі HRMIS.

Нині в Кабміні та профільному комітеті парламенту розпочався активний рух — планується відновити конкурси на посади державної служби і скасувати норму закону «Про державну службу» про «політичне звільнення». У Кабміні пишеться нова Стратегія реформування державного управління на 2022–2025 роки, в якій, крім реформи держслужби, йдеться і про продовження реформування міністерств (з інститутом директоратів треба щось робити, а не залишати на півдорозі), спроможність міністерств формувати політику, реформування системи інших центральних органів виконавчої влади (агентств, служб та інспекцій) та ін.

Навіщо нова Стратегія, якщо старої як слід не виконали? Але це — тема наступної розмови.

Другу частину статті Сергія Сороки "Інститути vs революції. Виконавча влада", де автор розповідає про те, чому Україною як і раніше керують у ручному режимі і без стратегії, читайте тут.